II OSK 2002/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 50/14 w sprawie ze skargi Z. B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Z. B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2013 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] spółka komandytowa w W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia o nazwie: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki A i B) z garażami podziemnymi dla samochodów osobowych i instalacjami wewnętrznymi (wod. – kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną, słaboprądową i teletechniczną), wewnętrznym układem drogowym z naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną (instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, energetyczną – wewnętrzne instalacje zasilające, oświetleniem zewnętrznym), rozbiórką elementów nieczynnej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, rozbiórką fragmentów istniejących fundamentów oraz przebudową kolidującej instalacji teletechnicznej na dz. nr [...] przy ul. [...] w Krakowie". Odwołanie od powyżej decyzji wnieśli: Z. B., M. R., M. R., Z. S. oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w K. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wskazał organ odwoławczy, określony przez organ I instancji obszar oddziaływania obiektu obejmował nieruchomości nr [...] w Krakowie, a odwołujący się nie brali udziału w dotychczasowym postępowaniu. Odnośnie Z. B. (współwłaściciela działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w Krakowie) organ odwoławczy stwierdził, że ściany tego budynku są zlokalizowane pod kątem od granicy działki inwestycji nr [...] w odległości minimalnej 5,35 m – w narożniku istniejącego budynku najbardziej zbliżonym do granicy. Odległość tego budynku, w tym samym kierunku od jego granicy własnej działki wynosi ok. 1,5 m. Projektowany budynek "B" (sąsiedztwo przez działkę nr [...]) od tego narożnika jest odległy o 18,45 m. Wysokość przesłaniania wynosi 13,02 m. W punkcie największego zbliżenia projektowanego budynku do istniejącego budynku Z. B. wysokość przesłaniania spełnia warunki § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zacienienie natomiast wywołane przez budynek "B" w dniach równonocy wiosennej i jesiennej budynku przy ul. [...] zaczyna następować od godziny 14:20 i nie obejmuje żadnych pomieszczeń mieszkalnych budynku nr [...] w elewacji zwróconej w kierunku projektowanego budynku "B" (najbliższy granicy fragment istniejącego budynku nie ma okien), zarówno w stanie istniejącym, jak i hipotetycznej rozbudowy budynku (zgodnie z przepisami). Oznacza to spełnienie warunku § 60 ww. rozporządzenia. Projektowany budynek ani nie przesłania, ani nie zacienia istniejącej zabudowy działki nr [...] i nie ogranicza możliwości swobodnego jej zagospodarowania. Nadto Wojewoda nie podzielił zarzutu dotyczącego kwestii bezpieczeństwa pożarowego oraz wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Następnie Wojewoda stwierdził, że właściciele działek nr [...] (droga dojazdowa) i nr [...] (zabudowana budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...]) – nie są stronami postępowania, gdyż nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Działka nr [...] stanowi dojazd do inwestycji i jest współwłasnością również inwestora, a zarazem nie jest objęta skarżonym pozwoleniem na budowę. Uciążliwości związane ze zwiększeniem natężenia ruchu należy zaliczyć do faktycznych interesów, a nie prawnych. Odnośnie M. R. i M. R. (współwłaściciele lokalu nr [...] i nr [...] – 3 kondygnacja – w budynku przy ul. [...] w Krakowie, położonym na działce nr [...]), Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] graniczy z działką nr [...], a projektowany w sąsiedztwie budynek "A" jest oddalony od tej granicy o 10,96 m. Istniejący budynek nr 16a jest oddalony od tejże granicy o 11,88 m. Odległość między budynkami wynosi zatem 22,84 m, a wysokość przesłaniania 10,93 m. Oznacza to spełnienie warunku § 13 ww. rozporządzenia. Zacienienie natomiast wywołane przez projektowany budynek "A" w dniach równonocy wiosennej i jesiennej budynku nr 16a zaczyna następować od godziny 14:40 i nie obejmuje żadnych pomieszczeń mieszkalnych tego budynku zwróconych w kierunku projektowanego budynku "A" (kondygnacja parteru od strony inwestycji to bramy garażowe, brak okien), zarówno w stanie istniejącym, jak i hipotetycznej, zgodnej z przepisami rozbudowy tego budynku. Oznacza to spełnienie warunku § 60 rozporządzenia. Projektowany budynek "A" nie oddziałuje ani poprzez przesłanianie, ani poprzez zacienianie na istniejącą zabudowę działki nr [...] i w żaden sposób nie ogranicza możliwości swobodnego jej zagospodarowania. Za bezzasadny uznał także organ zarzut dotyczący zagrożenia zalewaniem. Podsumowując, Wojewoda Małopolski uznał, że biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanych obiektów oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wykluczone jest, aby zamierzenie inwestycyjne na działce nr [...] w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie działek nr [...], [...] i [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyli: Z. B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie. Zdaniem Z. B. zainwestowana działka jest oddalona od granicy jego nieruchomości o 3,18 m, a działka skarżącego może być zabudowana budynkiem PM (produkcyjny lub magazynowy). Możliwe jest również wzniesienie budynku o różnego typu pomieszczeniach, np. zagrożonego wybuchem. Organ tymczasem skoncentrował się na odległości zabudowy ZL i nie przeanalizował innych możliwości np. dotyczących parkingów, komunikacji, projektowanych zbiorników. Nadto granica działki nr [...] oddalona jest od granicy działki nr [...] – od 3,18 do 3,79 m, a ściany istniejącego budynku zlokalizowane są w granicy działki nr [...] – w odległości ok. 5 m. Odległość między ścianami budynków istniejących na działce skarżącego i projektowanego wynosić będzie 18,45 m, co nie spełnia warunków ochrony przeciwpożarowej. Skarżący zwrócił także uwagę na wysokość planowanego obiektu oraz sposób odprowadzania wód opadowych. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w K. wskazała, że dz. nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja ([...] oraz [...]). Nadto zwróciła uwagę na brak obliczeń dotyczących norm hałasu, zabezpieczenia skarpy przylegającej do dz. nr [...], odpływu wód opadowych na działki sąsiednie, zagrożenie zalewania działki Wspólnoty, brak obliczeń geologicznych, geotechnicznych, hydrologicznych oraz pojemności zbiorników na te wody i sposobu ich odprowadzania. Wspólnota zwróciła również uwagę na zwiększone natężenie ruchu kołowego i pieszego. W odpowiedziach na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie. W piśmie z dnia 20 marca 2014 r. inwestor zajął stanowisko w sprawie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za zasadną. Odwołując się do pojęcie strony w świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że obszar oddziaływania planowanego obiektu budowlanego nie został przez organy administracji wyznaczony prawidłowo. Odnośnie działki nr [...] (na której znajduje się budynek zarządzany przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową) Sąd zauważył, iż nieruchomość ta bezpośrednio graniczy z planowaną inwestycją (działką nr [...]). Tymczasem odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym, czy zarządcom nieruchomości położonym w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością i dokładnością. Dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego ograniczających krąg stron w stosunku do art. 28 K.p.a., nie można zapominać o art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który należy widzieć jako przepis o charakterze zasady ogólnej w prawie budowlanym. Ponieważ wszelkie skutki prawne związane z realizacją przyszłej inwestycji odnosić się będą w pierwszej kolejności i głównie – do nieruchomości sąsiednich względem planowanej, to pominięcie w postępowaniu o pozwolenie na budowę bezpośrednich sąsiadów inwestycji musi zostać poprzedzone dokładną analizą wszelkich przepisów, potencjalnie mogących wpływać na możliwość zagospodarowania ich nieruchomości. Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w sposób należyty analizował te przepisy i wynikające z nich ograniczenia. Analiza organu odwoławczego w nieuprawniony sposób ograniczyła się wyłącznie do stwierdzenia, że planowany obiekt nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, a w szczególności nie będzie on zacieniał i przesłaniał nieruchomości na działce nr [...]. Tymczasem, jak podkreśla się w orzecznictwie, zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w warunkach technicznych nie przesądza jeszcze o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora. Wskazując na powyższe poglądy, Sąd pierwszej instancji przyjął, że przy ograniczeniu kręgu stron postępowania nie była wystarczającą jedynie ocena wysokości przesłaniania i zacienienia obiektu na działce nr [...] przez nowo planowany obiekt. Jako jedynie przykład Sąd wskazał brak dokładnej analizy wymogów z § 18, 19, § 21 ust. 1 i 2, § 22 oraz § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nadto, odwołując się do kolejnych poglądów judykatury, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji należy rozważać, czy planowana inwestycja będzie w sposób negatywny wpływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na jej zagospodarowanie. W przypadku ustalenia takiej możliwość właściciele tych nieruchomości winni być stronami takiego postępowania. Organ odwoławczy natomiast nie zajął stanowiska wobec tej kwestii. Sąd pierwszej instancji za trafny uznał pogląd, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej sąsiedniej działki winien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy w ocenie organu projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa i czy zachowane są stosowne odległości. Skutki powstającego w sąsiedztwie obiektu, w pierwszej kolejności dotykają bowiem nieruchomości bezpośrednich sąsiadów, którzy poprzez udział w postępowaniu winni mieć możliwość podnoszenia takich okoliczności, które zapewnią zabezpieczenie ich interesu prawnego. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy, przedwcześnie ograniczono obszar oddziaływania planowanego obiektu, pozbawiając statusu strony skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową. Odnośnie skarżącego Z. B., Sąd pierwszej instancji wskazał, iż działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem przyszłej inwestycji. Odległość ścian budynku znajdującego się na tej działce, od granicy działki inwestora (nr [...]) wynosi ok. 5 m. Jednak status strony w niniejszym postępowaniu determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia, a zatem fakt, że działka skarżącego oraz inwestora nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie (nie graniczą ze sobą) nie może jeszcze przesądzać o braku interesu prawnego skarżącego tym bardziej, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) nie ogranicza się wyłącznie do ochrony interesów właścicieli działek położonych bezpośrednio obok (graniczących) działki, na której usytuowana będzie przedmiotowa inwestycja. Nadto Sąd nie uznał za przekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego. Organ przytacza w nim okoliczności, z których ma wynikać, iż projektowany budynek nie będzie przesłaniał domu skarżącego, podając wysokość przesłaniania (13,02 m) oraz wskazując, iż wysokość ta jest mniejsza od odległości zabudowy projektowanej i istniejącej. Tak samo Wojewoda wskazuje na kwestię zacieniania budynku stanowiącego własność skarżącego, podając wyłącznie, iż zjawisko to, w okresie równonocy wiosennej następować będzie o godz. 14.20. Organ nie podaje jednak ani parametrów ocenianych obiektów, ani też nie wskazuje metody i sposobu wyliczeń wskazanych wyżej wartości, ani nie odnosi ich do przesłanek normy prawnej będącej podstawą ich obliczenia (§ 13 i 60 ww. rozporządzenia). Wskazał natomiast arbitralnie, że wymogi wynikające ze wskazanych przepisów zostały zachowane. Taki sposób uzasadniania świadczy zdaniem Sądu o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Wnioski wyprowadzone przez organ nie mogą zaś zostać ocenione jako miarodajne dla oceny stanu faktycznego sprawy. Nadto organ bez uzasadnienia przyjmuje, iż hipotetyczna i zgodna z prawem rozbudowa budynku przy ul. [...] również nie wpłynie negatywnie na zacienienie tego budynku. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, jaką hipotetyczną rozbudowę organ zakłada oraz jakie przepisy określające parametry takiej rozbudowy wchodziłyby w rachubę. Nadto, całkowicie dowolne było ustalenie, że w elewacji budynku stanowiącego własność skarżącego, zwróconej w kierunku planowanego przez inwestora obiektu nie mogą zostać wybite okna. Wskazując na powyższe, odnośnie działki nr [...] Sąd uznał, że przedwcześnie ograniczono obszar oddziaływania planowanego obiektu budowlanego i pozbawiono skarżącego statusu strony. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż organy bez ograniczeń i wątpliwości za strony postępowania uznały właścicieli działek przylegających do terenu inwestycji od zachodu i północy (działki nr [...] oraz [...]), wprowadzając jednocześnie ograniczenia dla skarżących, których nieruchomości położone są po przeciwnej stronie planowanej budowy. Dla takiego rozróżnienia nie wskazano dostatecznych i przekonywujących argumentów. Odnośnie z kolei zarzutu braku legitymacji skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Sąd podkreślił, że w zasadzie stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu będzie Wspólnota. Podmiot ten zarządza nieruchomością wspólną oraz reprezentuje współwłaścicieli tej nieruchomości. Mieści się zatem w pojęciu "zarządcy nieruchomości" z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. k., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów, tj.: 1. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż Wojewoda Małopolski w nieprawidłowy sposób wyznaczył obszar oddziaływania planowanej inwestycji przez co przedwcześnie pozbawiono statusu strony postępowania, podczas gdy organ w sposób prawidłowy i odpowiadający okolicznościom faktycznym rozpatrzył kwestię przymiotu stron w postępowaniu, w którym złożono odwołania i w konsekwencji prawidłowo umorzył to postępowanie, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż istniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżących i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie. Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, iż w skarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji szczegółowo wskazał, analizując przy tym szeroko poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, dlaczego ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i wyłączenie z nich właścicieli nieruchomości sąsiednich dokonane w sprawie przez Wojewodę Małopolskiego zostało uznane przez niego za przedwczesne. Sąd ten trafnie eksponował przy tym specyfikę tego postępowania, z określeniem w nim odrębnie od normy ogólnej art. 28 K.p.a. kręgu jego stron i wreszcie konieczność uwzględnienia wzajemnego wpływu działki objętej zamierzeniem budowlanym oraz działek sąsiednich, nie tylko graniczących bezpośrednio. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy właściciele tych ostatnich zamierzają realizować w tym postępowaniu uprawnienia procesowe strony, co jak słusznie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, pozwoli także na zabezpieczenie ich interesu prawnego. W tym zakresie słusznie dostrzegł Sąd, że za wyłączeniem skarżących jako właścicieli działek sąsiednich nie może przemawiać tylko fakt, że projektowany obiekt budowlany odpowiada warunkom technicznym, określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na marginesie wskazać należało, iż zachowanie warunków tego rozporządzenia również zostało podane w wątpliwość przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednakże okoliczność ta wobec braku stosownego zarzutu pozostawała poza zakresem kontroli kasacyjnej. Tymczasem pomimo szerokiej analizy wadliwości ustaleń organu odwoławczego zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji, wykazującej przedwczesność umorzenia postępowania wobec właścicieli działek nr [...] i [...], argumentacja kasacji sprowadzała się zasadniczo do przytoczenia stwierdzenia organu odwoławczego, zawartego w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., że wzięto "pod uwagę indywidualne cechy projektowe obiektu: ich funkcję, formę, konstrukcję i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania ternu znajdującego w otoczeniu projektowanej inwestycji". Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą kasację tak ogólnikowe stwierdzenie autora kasacji, nie jest wystarczające do podjęcia skutecznej polemiki kasacyjnej z zaskarżonym wyrokiem. Z tych też przyczyn nie podlegał uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.