II SA/Bk 1091/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej J. C. kwotę 38,20 zł (trzydzieści osiem złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem 9.07.2013r. skarżąca J. C., nie pozostająca w zatrudnieniu, wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem Z. C. Bezspornym jest, że skarżąca do 30.06.2013r. z tytułu opieki nad mężem otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].02.2011r. na okres do 31.07.2013r. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z upływem 30.06.2013r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7.12.2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Z. decyzją z dnia [...].08.2013r. odmówiono przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu decyzji wskazano na dwie przyczyny prawne niepozwalające na przyznanie świadczenia: fakt przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz niespełnienie przez skarżącą przesłanki rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym mężem. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].08.2013r. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca w toku opisanego wyżej postępowania z wniosku złożonego 9.07.2013r. złożyła w organie I instancji w dniu 20.08.2013r. kolejny wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem, do którego dołączyła kolejne orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...].08.2013r. o zaliczeniu męża do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do 31.08.2016r. Po rozpoznaniu tego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...].08.2013r. ponownie orzekł o odmowie przyznania świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego oraz niespełnienie przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Skarżąca wywiodła odwołanie od tej decyzji, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].10.2013r. orzekło o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji z wniosku z dnia 20.08.2013r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało na niedopuszczalność złożenia kolejnego wniosku w tym samym przedmiocie w toku trwającego postępowania administracyjnego z pierwszego wniosku. Organ II instancji stwierdził, że nowe orzeczenie o zaliczeniu męża do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżąca winna była przesłać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który rozpatrywał odwołanie skarżącej od pierwszej decyzji wydanej [...].08.2013r. Złożenie kolejnego wniosku uruchomiło postępowanie niedopuszczalne i uczyniło wydaną przez organ I w dniu [...].08.2013r. instancji decyzję nieważną. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego, J. C. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].10.2013r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, przedstawiając argumentację na okoliczność konieczności sprawowania opieki nad mężem. W toku postępowania skarżąca wniosła o "zmianę specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne", które otrzymywała do końca czerwca 2013r. a zostało jej przyznane w takich samej sytuacji faktycznej, jaka istnieje obecnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie z powodu podzielenia argumentacji skarżącej, ale z powodu dostrzeżenia z urzędu błędności stanowiska zajętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej złożonego w dniu 20.08.2013r. Niezwiązanie sądu administracyjnego wnioskami i zarzutami skargi, wynikające z art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, każdorazowo obliguje sąd do oceny legalności zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat całokształtu przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w danej sprawie, co oznacza konieczność rozważenia nie tylko zasadności zarzutów skargi ale uwzględniania również innych uchybień przedmiotu zaskarżenia niedostrzeżonych przez skarżącego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie zapoczątkowanej wnioskiem skarżącej złożonym w dniu 20.08.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyprowadziło z faktu tożsamości tego postępowania z postępowaniem z wcześniejszego wniosku strony złożonego dnia 9.07.2013r. W orzecznictwie i literaturze zgodne jest stanowisko co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu postępowania i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławczego jakoby sprawa z wniosku skarżącej złożonego w dniu 20.08.2013r. była tożsama ze sprawą z wniosku złożonego w dniu 9.07.2013r., co do którego w dacie składania późniejszego wniosku było jeszcze w toku postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku pierwszego, jest stanowiskiem błędnym. Pomija ono bowiem wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych różnice przedmiotowych granic rozstrzygnięć każdego z postępowań, wynikające z odmiennych okresów ważności orzeczeń o niepełnosprawności męża skarżącej, które stanowiły podstawy ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Umknęło uwadze organu odwoławczego, że wniosek z dnia 9.07.2013r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, skarżąca złożyła jeszcze w okresie ważności orzeczenia o niepełnosprawności męża z dnia 7.07.2010r. o zaliczeniu go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 15.06.2010 do 31.07.2013r. Tak określony termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności męża skarżącej, oznaczał, że uwzględniając ten wniosek organ mógłby orzec wyłącznie o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres jednego miesiąca - lipca 2013r. Z lektury wynikających z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasad ustalania okresu, na jaki należy przyznać świadczenia rodzinne, wynika bowiem, że świadczenia w postaci specjalnych zasiłków opiekuńczych i świadczeń pielęgnacyjnych, nie są przyznawane na normatywne okresy zasiłkowe ale na okresy ważności orzeczeń o niepełnosprawności osób wymagających opieki. Prawo do specjalnych zasiłków opiekuńczych i świadczeń pielęgnacyjnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, albo bezterminowo - w przypadku orzeczeń o trwałej znacznej niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, albo do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności – w przypadku niepełnosprawności czasowej. Końcowy termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności, stanowiącego podstawę orzekania o zasadności pierwszego wniosku, nie pozwalałby organowi w przypadku uwzględnienia tego wniosku, na "wyjście" rozstrzygnięciem poza możliwe przedmiotowe granice rozpoznania wniosku. Kolejny wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy, złożony w dniu 20.08.2013r., opierał się już na nowym orzeczeniu o niepełnosprawności męża skarżącej (a w konsekwencji na nowym dowodzie), wydanym dnia 14.08.2013r. o zaliczeniu go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do 31.08.2016r. Zatem w przypadku uwzględnienia tego wniosku przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego objęłoby – w świetle wynikających z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasad ustalania okresu świadczeniowego – okres od 1.08.2013r. do 31.08.2016r., a zatem okres niepokrywający się z okresem świadczeniowym objętym pierwszym wnioskiem. Nie można zatem uznać, że przedmiot pierwszego postępowania administracyjnego, co do którego ostateczne rozstrzygnięcie zapadło w dniu [...].08.2013r., pokrywał się z przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z 20.08.2013r. Oba postępowania dotyczyły wprawdzie przyznania tego samego rodzaju świadczenia, ale każde na inny okres czasu. Nie było zatem pełnej tożsamości przedmiotowej porównywanych spraw. W konsekwencji nie zaistniała, zdaniem Sądu, przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...].08.2013r. Dopatrzenie się w zaskarżonej decyzji mającego wpływ na wynik sprawy błędu natury procesowej, nie pozwala sądowi administracyjnemu na merytoryczne odniesienie się do kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanki do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego w postaci "rezygnacji z zatrudnienia" z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem. Wyprzedzająco wyrażone przez sąd merytoryczne stanowisko w sprawie (tj. przed wypowiedzeniem się merytorycznie w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym) byłoby niedopuszczalnym wkroczeniem przez sąd w jurysdykcję zastrzeżoną organom administracji publicznej, której działania sąd administracyjny jedynie kontroluje w aspekcie ich zgodności z prawem. Skład orzekający jedynie zauważa, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dostrzegło wątpliwość co do konstytucyjności wprowadzonego w art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ograniczenia możliwości nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie dla osób aktywnych zawodowo, które rezygnują z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad bliskim niepełnosprawnym, z pominięciem osób, które z tego samego powodu nie pracują i nie mogą podjąć zatrudnienia, a w przeszłości otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne. Przed Trybunałem Konstytucyjnym, pod sygn. P1/14, zawisło postępowanie z pytania prawnego WSA w Poznaniu o zgodność z Konstytucją przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie pominięcia wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego w stopniu znacznym i która nie podejmuje zatrudnienia w związku koniecznością sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym. Nadto przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisło także pod sygn. K 38/13, postępowanie z wniosku Grupy Posłów na Sejm o zbadanie zgodności art. 16 "a" ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z przepisami art. 2, 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucji RP tj. w zakresie uzależnienia nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od spełnienia kryterium dochodowego, Powyższe okoliczności stanowią o potrzebie rozważenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie do czasu orzeczenia o konstytucyjności podstawy materialnoprawnej decyzji w zakresie dotyczącym, uznanych za niespełnione przez skarżącą, przesłanek nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu II instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stała się konieczność zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Koszty postępowania w sprawie ograniczyły się do udowodnionych, – co do poniesienia i co do wysokości - kosztów podróży skarżącej do sądu z miejsca zamieszkania (w obie strony), albowiem z uwagi na przedmiot sprawy, skarżąca zwolniona była z mocy ustawy z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych (wpisu od skargi).