II GSK 1792/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3051/13 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., o sygn. akt VI SA/Wa 3051/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. w W. (dalej: K.) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] sierpnia 2013 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Prezes UKE, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: P.t.), stwierdził niedopuszczalność wniosku K., o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie komunikatu Prezesa UKE opublikowanego na stronie internetowej Urzędu w dniu 22 marca 2013 r. pt. "Stanowisko Prezesa UKE w sprawie Procesu Time-to-Market oraz metod przeprowadzania testów MS/PS". W ocenie Prezesa UKE czynność organu w postaci Komunikatu ogłoszonego publicznie na stronie internetowej UKE, nie miała bowiem charakteru decyzji administracyjnej w ujęciu prawnym. Prezes podkreślił, że Proces TTM i procedura przeprowadzania Testów MS/PS są zestawem określonych czynności podejmowanych przez Prezesa UKE, T. i OA, na skutek których dopiero może zostać wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia albo zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej tj. postępowanie, o którym mowa w art. 43 ust. 1 P.t. W tym kontekście Stanowisko TTM Stanowisko Testy MS/PS oraz Komunikat informujący o publikacji na stronie internetowej UKE ww. stanowisk, stanowią czynności materialno-techniczne, które nie są jednak czynnościami wszczynającymi postępowanie administracyjne albo czynnościami podjętymi w toku takiego postępowania. Zdaniem Prezesa wszelkiego rodzaju komunikaty i informacje dotyczące przeprowadzania Procedury TTM oraz Testów MS/PS są związane z wykonywaniem przez organ ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 192 ust. 1 P.t. oraz prowadzoną polityką regulacyjną, w szczególności dotyczącą wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Niemniej jednak nie mają charakteru jednostronnych, władczych rozstrzygnięć organu administracji. Ponadto w przedmiocie procedury przeprowadzania Procesu TTM i procedury przeprowadzania Testów MS/PS nie toczyło się postępowanie administracyjne, nie można zatem uznać Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS, a tym bardziej Komunikatu dotyczącego publikacji aktualnego Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS za akt administracyjny rozstrzygający indywidualną sprawę, a tylko od decyzji przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła K. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, podzielił stanowisko organu, że sporny Komunikat nie stanowił decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Informacja nie kształtowała praw i obowiązków, nie posiadała żadnego ze składników decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a zatem niezasadne jest twierdzenie, że komunikat zawierał rozstrzygnięcie. Komunikatem organ nie zmienił również własnej decyzji w sprawie oferty ramowej bowiem nie jest wydawany ani w trybie, ani w formie przewidzianej dla zmiany decyzji. Nie został również wprowadzony do obrotu w sposób przewidziany prawem dla decyzji i nie ma konkretnego adresata. Wobec tego wszelkie zarzuty zmierzające do wykazania zmiany decyzji bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania WSA uznał za bezprzedmiotowe. Podsumowując, Sąd ocenił, że zaskarżenie czynności materialno-technicznej zobowiązywało organ do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego środka zaskarżenia, co też organ uczynił. Zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie zasady dwuinstancyjności postępowania Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony, wskazując, że dwuinstancyjność, należy odnieść jedynie do aktów prawa administracyjnego będących prawną formą administracji publicznej. Komunikatowi Prezesa UKE tych cech przypisać natomiast nie można. Odnosząc się do zarzutu, że postępowanie, które doprowadziło do opublikowania Komunikatu powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, Sąd zauważył, że jeżeli strona uważa, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając rozstrzygnięcia, które winna wydać, dysponuje stosownymi środkami przewidzianymi w prawie, np. skargą na bezczynność organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 43 ust. 1 P.t. przez przyjęcie, że Prezes UKE nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie, podczas gdy rozstrzygnięcie Prezesa UKE w postaci ustalenia nowej procedury przeprowadzania Testów Zawężenia Marży oraz Testów Zawężenia Ceny [Testy Margin Squeeze oraz Testy Price Squeeze, Testy MS/PS] oraz nowej procedury przeprowadzania Procesu Time-to-Market [Proces TTM] weszło do obrotu prawnego i jest stosowane w praktyce regulacyjnej Prezesa UKE, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1, art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz z art. 206 ust. 1 P.t. przez przyjęcie, że Komunikat Prezesa UKE z dnia 22 marca 2013 r. "Stanowiska Prezesa UKE w sprawie Procesu Time-to-Market oraz metod przeprowadzania testów MS/PS" oraz opublikowane wraz z nim "Stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie uszczegółowienia procedury przeprowadzania Procesu Time-to-Market (TTM)" oraz "Stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężenia marży i testu zawężenia ceny" nie był decyzją administracyjną, podczas gdy Prezes UKE działając w sprawie korzystał z uprawnienia władczej interpretacji przepisów prawa i modyfikacji Oferty SOR, określonej w art. 43 ust. 1 P.t., a sprawa taka jest sprawą indywidualną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji przez przyjęcie, że Prezes UKE publikując Komunikat oraz Stanowisko TTM i Stanowisko Testy MS/PS mógł nie podjąć rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy na podstawie przepisów prawa Prezes UKE zobowiązany jest podejmować decyzje na podstawie przepisów prawa, 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że Komunikat oraz Stanowisko TTM i Stanowisko Testy MS/PS nie stanowiły decyzji wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 P.t., co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wniosku o niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 kwietnia 2013 r., podczas gdy w świetle okoliczności sprawy Prezes UKE powinien był rozpatrzyć wniosek [...], gdyż Komunikat - decyzja faktycznie ukształtował prawa T. S.A. [obecnie O. S.A.] poprzez zmianę treści Oferty SOR, 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 78 Konstytucji RP przez pozbawianie K. możliwości zaskarżenia w drodze administracyjnej rozstrzygnięcia zawartego w Komunikacie oraz w Stanowisku TTM i Stanowisku Testy MS/PS, który miał przymiot decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 P.t., wobec czego [zgodnie z cytowanymi in principio przepisami prawa] powinien przysługiwać K. od tego rozstrzygnięcia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, 6) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) oraz art. 206 ust. 2 pkt 2 P.t. przez faktyczne pozbawienie K. możliwości zaskarżenia do niezależnego sądu działalności Prezesa UKE polegającej przygotowaniu i wprowadzeniu do obrotu prawnego Komunikatu oraz Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS, 7) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak wskazania, jaka, zdaniem WSA, była podstawa prawna działań Prezesa UKE polegających na publikacji Komunikatu oraz Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS, [...] zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj.: 8) art. 43 ust. 1 P.t. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 104 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie przez ich pominięcie i przyjęcie, że w sprawie Prezes UKE nie działał na podstawie art. 43 ust. 1 P.t., który to uprawnia i zobowiązuje Prezesa UKE do modyfikacji oferty ramowej T., podczas gdy Prezes UKE publikując Komunikat oraz Stanowisko TTM i Stanowisko Testy MS/PS wyraźnie zmienił postanowienia Oferty SOR. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy, na których została oparta, nie usprawiedliwiają bowiem wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z uwagi na fakt, że istota sporu dotyczy dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skład orzekający NSA uznał, że w pierwszej kolejności należy się odnieść do sformułowanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z. art. 134 k.p.a. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania /.../. Zagadnienie dopuszczalności odwołania czy – odpowiednio - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych tym środkom przez przepisy prawa, w tym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jak i (lub) przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać nie tylko z przyczyn podmiotowych ale i przedmiotowych - do których należy brak przedmiotu zaskarżenia, czyli nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia w tym nieistnienie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanym przypadku zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie - autor skargi kasacyjnej upatruje w wadliwym przyjęciu, że Komunikat w sprawie Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS oraz te Stanowiska nie stanowiły decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 P.t. Przepis ten stanowi, że Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada on przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej albo zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza, a w przypadku nieprzedstawienia oferty ramowej w terminie - samodzielnie ustala ofertę ramową. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw, by skutecznie zarzucić organowi błąd w ocenie, że nie ma charakteru decyzji administracyjnej - o której mowa w wyżej przytoczonym przepisie - ogłoszony publicznie na stronie internetowej UKE Komunikat, dotyczący aktualnego Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS. Niewątpliwie k.p.a. nie zawiera legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. Skład orzekający w pełni podziela jednak wywody NSA - zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1339, odwołujące się do orzecznictwa - że zgodnie z powszechnie aprobowanym stanowiskiem, o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87 /ONSA 1988 Nr 1 poz. 18). Podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176). W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażony został pogląd, w myśl którego w przypadku gdy ustawodawca w żaden sposób nie określa sposobu rozstrzygnięcia sprawy należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Wobec powyższego - mając na uwadze przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego do WSA postanowienia cechy Stanowiska TTM i Stanowiska Testy MS/PS - skład orzekający NSA nie znajduje argumentów, które przemawiałyby za przyjęciem, że Komunikat Prezesa w tej sprawie ukształtował prawa i obowiązki T. S.A. (obecnie O. S.A.) w szczególności w zakresie o jakim mowa w art. 43 ust. 1 P.t. Stanowiska tego nie podważa skutecznie zarzut naruszenia art. 104 § 1 oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. Według pierwszego z powyższych przepisów organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem jedynie, że wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, w której toczyło się postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a. Art. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi zaś, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Należy zauważyć, że przewidziane przytoczonym przepisem postępowanie administracyjne rozumiane jest jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych, podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydanie 8, Warszawa 2010, s.100). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedstawione okoliczności sprawy nie świadczą o tym by w rozpatrywanym przypadku doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu którego organ powinien wydać decyzję administracyjną, kształtująca prawa czy obowiązki T. SA. W kwestii zarzutów dotyczących pozbawienia K. możliwości zaskarżenia "rozstrzygnięcia", zawartego w Komunikacie oraz w Stanowisku TTM i Stanowisku Testy MS/PS i naruszenia prawa do sądu (pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej) należy raz jeszcze podkreślić, że istota toczącego się sporu dotyczyła zasadności stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Niewątpliwie w tym spornym zakresie prawo do sądu nie zostało naruszone. Należy przy tym mieć na względzie, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i bezwzględnym, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które dawałoby nieograniczoną możliwość wejścia na drogę sądową. Ograniczeniem w tym zakresie jest fakt, że prawo do sądu niewątpliwie wiąże się z pojęciem sprawy: administracyjnej, cywilnej czy karnej. Ocena zaś, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną zakończoną decyzją administracyjną była przedmiotem rozważań - na tle zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 43 ust. 1 P.t. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. /.../. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza pisemnych motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje zaś, że w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy uzasadnienie wyroku spełnia określone przytoczonym przepisem wymogi. Należy też mieć na względzie, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego. Zgodnie więc z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jego ewentualne naruszenie musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wykazał, aby ewentualne braki uzasadnienia, w szczególności co do braku podstawy prawnej publikacji przez Prezesa UKE powoływanego w sprawie Komunikatu mogły mieć jakikolwiek, a tym bardziej istotny, wpływ na rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Żadna z podstaw, na której ją oparto, nie znajduje bowiem usprawiedliwienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji wyroku.