II SAB/Po 115/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W.L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania I. Umarza postępowanie, II. Stwierdza, ze bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, III. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dnia 11 maja 2012 r. W.L. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej zwanego "Kolegium") pismo, w którym powołując się nr sprawy "[...]" wskazał, iż dotarła do niego informacja, że przed Kolegium toczy się sprawa dotycząca wydania decyzji stwierdzającej nieważność "uchwały Wydziału Powiatowego z dnia 16 czerwca 1932 r." (z akty wynika, iż jest to uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu Poznańskiego z dnia 16 czerwca 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacji terenu położonego w Poznaniu-Ł., zapisanego w KW Ł., tom [...], karta [...], tom [...], karta [...] o powierzchni ogólnej 182,76, stanowiącego własność M.F. – uw. Sądu). Skarżący wskazał następnie, że w dniu 10 czerwca 2012 r. przeglądał akta sprawy i stwierdził brak informacji o prawidłowym powiadomieniu wszystkich stron postępowania (nie ustalono i nie powiadomiono żadnej z upoważnionych stron). Wobec tego W.L. wystąpił o zawiadomienie go o wszystkich czynnościach dokonywanych w sprawie, zaznaczając przy tym, że M.F. zmarł 27 grudnia 1965 r. a on jest jednym z jego spadkobierców. W konkluzji złożonego pisma W.L. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia i prawidłowego zawiadomienia wszystkich uprawnionych stron postępowania i podkreślił, że zawieszenie postępowania jest niezbędne z uwagi na to, że jeden z jego uczestników przebywa na stałe od 1990 r. za granicą, a jego obecny adres nie jest znany. Pismem z dnia 14 lipca 2013 r. (złożonym 15 lipca 2013 r.) W.L. ponownie wystąpił o uznanie go za stronę. Powołał się w nim na wyżej wymienione pismo z dnia 11 maja 2012 r., w którym zwrócił uwagę na konieczność zawiadomienia pozostałych spadkobierców po M.F. (k. 24-26 akt sądowych; skarżący kopię pisma przesłał w toku postępowania sądowego – uw. Sądu). Decyzją z dnia 31 lipca 2013 r., [...] Kolegium, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Poznania jako przedstawiciela Skarbu Państwa stwierdziło nieważność uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu Poznańskiego z dnia 16 czerwca 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacji terenu położonego w Poznaniu-Ł.. Decyzja ta została wysłana W.L. do wiadomości. Pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. W.L. złożył od decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym ponownie przypomniał, że 11 maja 2012 r. złożył pismo domagając się zawiadomienia wszystkich spadkobierców M.F.. Wniósł o uznanie go jako stronę oraz prawidłowe ustalenie pozostałych stron postępowania. Dnia 29 sierpnia 2013 r. W.L. wniósł skargę na bezczynność w zakresie rozpoznania jego pism zawierających wniosek o uznanie go za stronę postępowania. Zarzucił, że wydano w sprawie decyzję przy braku właściwego ustalenia i zawiadomienia wszystkich stron postępowania. W uzasadnieniu skargi W.L. wyjaśnił, że przed Kolegium toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności "uchwały Rady Gminy Ł. z 16 czerwca 1932 r." (uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu Poznańskiego z dnia 16 czerwca 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacji terenu położonego w Poznaniu-Ł. – uw. Sądu), która dotyczyła nieruchomości jego dziadka M.F.. Dodał, że utrata prawa własności nieruchomości (wywłaszczenie, zbycie) nie znosi prawa do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym. Skarżący wskazał, że złożył pismo, w którym wskazał na konieczność zawiadomienia pozostałych spadkobierców M.F., będących uprawnionymi stronami i załączył postanowienie spadkowe. W.L. podkreślił, że pismem z dnia 14 lipca 2013 r. wystąpił o uznanie go za stronę. Pomimo to organ dnia 31 lipca 2013 r. – nie rozpoznając wniosku skarżącego – wydał decyzję w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie poprzedził skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo organ zaznaczył, że z uwagi na wydane w dniu 17 września 2013 r. postanowienie [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie, zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. W toku rozprawy, która odbyła się dnia 27 lutego 2014 r., skarżący wyjaśnił, że jego intencją było wniesienie skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania jego wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w celu jednoznacznego ustalenia kręgu stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność okazała się trafna, z tym jednak, że postępowanie wywołane skargą w części obejmującej zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku W.L. o zawieszenie postępowania zawartego w piśmie z dnia 11 maja 2012 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ rozpoznał wniosek postanowieniem z dnia 17 września 2013 r., [...]. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku konieczne jest przedstawienie pewnych uwag wstępnych odnośnie przedmiotu skargi. W skardze z dnia 29 sierpnia 2013 r. W.L. zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu bezczynność przejawiającą się – jak to określa skarżący – w nie ustaleniu i nie powiadomieniu wszystkich stron postępowania administracyjnego w sprawie nieważności uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu Poznańskiego z dnia 16 czerwca 1932 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu położonego w Poznaniu-Ł.. Należy jednak zwrócić uwagę, że pismem z dnia 11 maja 2012 r. skarżący – wnosząc o uznanie go i innych osób – za strony postępowaniu jednoznacznie domagał się równocześnie zawieszenia postępowania administracyjnego właśnie z tego powodu (przede wszystkim z uwagi na konieczność ustalenia miejsca pobytu jednej ze stron). Dodatkowo w skardze W.L. zwraca uwagę, pomimo nie rozpoznania jego wniosków (z dnia 11 maja 2012 r. oraz z dnia 14 lipca 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydało wydał decyzję w sprawie. Również w piśmie z dnia 18 października 2013 r. na wezwanie Sądu skarżący wskazuje, że "przedmiotem skargi do WSA była bezczynność SKO polegająca na nieuwzględnieniu wszystkich stron postępowania wskazanych w piśmie z 11 maja 2012 roku jaki również nie rozpoznanie mojego wniosku z dnia 14 lipca 2013 r. i wydanie decyzji". W toku rozprawy skarżący ponadto sprecyzował skargę wskazując, że bezczynność organu dotyczyła rozpoznania przez Kolegium jego wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w celu jednoznacznego ustalenia kręgu stron postępowania. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że nie budzi wątpliwości, iż składając pisma z dnia 11 maja 2012 r. i z dnia 14 lipca 2013 r. skarżący żądał zawieszenia postępowania administracyjnego. W taki sposób został zresztą potraktowany wniosek W.L., który dnia 17 września 2013 r. został rozpoznany przez Kolegium postanowieniem [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Wydziału Powiatowego z dnia 16 czerwca 1932 r. Skoro zatem zarzut bezczynności zawarty w skardze dotyczył nie rozpoznania w terminie wniosku o zawieszenie postępowania, to należało uznać skargę za dopuszczalną w aspekcie przedmiotowym. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjnej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei w art. 3 pkt 2 pkt 2 P.p.s.a. wymieniono "postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty". W.L. domagał się w postępowaniu administracyjnym wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a zgodnie z art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako "K.p.a.") na postanowienie takie służy zażalenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2012 r., II SAB/Gd 105/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., I SAB/Wa 282/12 oraz wyrok tegoż sądu z dnia 9 grudnia 2013 r., II SAB/Wa 492/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniu Kolegium zawartemu w odpowiedzi na skargę skarżący dopełnił warunku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 14 lipca 2013 r., które poprzedzało skargę, domagał się bowiem wyraźnie rozpoznania jego wniosku z dnia 11 maja 2012 r. Przechodząc natomiast do oceny merytorycznej skargi, a więc do oceny czy zachodziła bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 11 maja 2012 r. (ponowionego 14 lipca 2013 r.) Sąd stwierdza, że rozpoznając wniosek W.L. o zawieszenie postępowania (z uwagi na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego) organ dopuścił się bezczynności w stopniu rażącym. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, Sąd nie znajduje żadnego usprawiedliwienia dla ponad rocznego nie działania Kolegium od złożenia wniosku o zawieszenie postępowania (11 maja 2012 r.) do wydania postanowienia o odmowie zawieszenia jego zawieszenia (17 września 2013 r.). Na ocenę charakteru bezczynności ma wpływ też to, że organ nie tylko nie wydał wymaganego prawem aktu (postanowienia), ale zupełnie zlekceważył żądanie skarżącego. Sąd podkreśla, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie reaguje właściwie na pisma składane w toku postępowania i nie ma znaczenia przy tym to, czy organ dane pismo traktuje jako istotne czy mniej istotne dla sprawy. Brak należytej reakcji Kolegium na złożony wniosek naruszył istotnie zasadę zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej określoną w art. 12 K.p.a. przez co niewątpliwie utrudnił skarżącemu W.L. zorientowanie się co do jego pozycji w sprawie. Mając na względzie powyższe Sąd, działając w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Kolegium miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z kolei w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe, albowiem organ załatwił wniosek skarżącego z dnia 11 maja 2012 r. przed wydaniem wyroku. W braku wniosku, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.