II GSK 1903/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2852/13 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w W.; 2) zasądza od M. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2600 (dwa tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2852/13, rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lipca 2013 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lipca 2013 r. o nałożeniu na M.R., dalej "skarżący", w oparciu o art. 92a ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm. dalej "u.t.d.") i l.p.1.1, 2.9. i 2.10. załącznika nr 3 do tej ustawy, kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Uzasadniając swoje stanowisko, jak wskazał organ, w dniu 21 kwietnia 2011 r. w W. przy ul. G. funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki BMW o nr rej. ., którym kierował skarżący. W trakcie kontroli zatrzymanym pojazdem wykonywano zarobkowy przewóz osób. Na dachu pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne z napisem "W.", a na jego boku napisy "W.". W pojeździe zainstalowano taksometr marki "Cezar" o nr fabrycznym .. Kierujący pojazdem okazał do kontroli m.in. paragon z zarejestrowanej na niego kasy fiskalnej. W toku przesłuchania zeznał, że prowadzi działalność gospodarczą współpracując z firmą "W." i przewoził w dniu kontroli klienta na ul. G., co potwierdzili przesłuchani w trakcie kontroli w charakterze świadków pasażerowie zatrzymanego pojazdu. Kontrola została udokumentowana protokołem nr ., który w dniu 26 kwietnia 2012 r. został przekazany przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji w Warszawie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego. Według ustaleń organu skarżący nie dysponował licencją na wykonywanie transportu drogowego osób, wykonując okazjonalny przewóz osób. Nie dysponował też licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, a pojazd nie był oznaczony w sposób charakterystyczny dla pojazdów, którymi wykonywany jest transport drogowy taksówką na terenie m.st. Warszawy (m.in.: żółto czerwone pasy, herb miasta). Zdaniem organu odwoławczego naruszono również zakaz, o którym mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. Na dachu pojazdu umieszczono urządzenie techniczne z napisem "W.", a na jego boku napisy "W.". W pojeździe zainstalowano taksometr marki "Cezar" o nr fabrycznym .. W ocenie organu pojazd nie spełniał również kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Natomiast kontrolowany pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co potwierdza materiał zdjęciowy oraz dowód rejestracyjny kontrolowanego samochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a.") uchylił obydwie decyzje w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji w świetle materiału dowodowego sprawy należący do skarżącego kontrolowany pojazd marki BMW o nr rej..był oznaczony w ten sposób, że na jego dachu znajdowało się podświetlone urządzenie techniczne z dwustronnym napisem "W.", wewnątrz był zamontowany taksometr elektroniczny marki Cezar współpracujący z kasą fiskalną, na boku pojazdu umieszczone były napisy: "W.". W związku z tym zewnętrznie i wewnętrznie pojazd był wyposażony w urządzenia charakterystyczne dla pojazdów wykonujących transport drogowy taksówkową. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe elementy oznakowania pojazdu i okoliczność przewożenia pasażerów wskazywały na wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Wskazane elementy są charakterystyczne dla odróżnienia taksówki od pojazdu wykonującego przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. sankcjonuje posiadanie opisanych elementów na pojeździe wykonującym przewozy okazjonalne. Co do dodatkowych oznaczeń, jak: herbu miasta, stosownych oznaczeń geograficznych i oraz numeru bocznego, w myśl § 24 ust. 4 i § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262 ze zm.) dopuszcza się ich stosowanie pod warunkiem, że są one zgodne z ustaleniami obowiązującymi na obszarze danych gmin lub związku komunalnego. Wykonywanie transportu drogowego taksówką może odbywać się wyłącznie na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym. Wobec tego przedsiębiorca prowadzący taką działalność gospodarczą, niezależnie czy jest to osoba fizyczna, prawna czy jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, powinien legitymować się uprawnieniem w postaci licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. Udziela się jej na określony pojazd i obszar, zgodnie z art. 6 ust. 4 u.t.d. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest bowiem specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. licencji na wykonywanie transportu drogowego, co zgodnie z art. 4 pkt 3 u.t.d. w zw. z pkt 1 i 2 tego przepisu oznacza podjęcie i wykonywanie działalności w zakresie przewozu osób lub rzeczy. W tej sytuacji art. 12 ust. 1b u.t.d., zgodnie z którym licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką oznacza, że przewozem okazjonalnym jest przewóz wykonywany po uzyskaniu licencji w rozumieniu art. 5 u.t.d., zaś transport drogowy taksówką to transport wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 u.t.d. Zatem, w ustawie o transporcie drogowym istnieje wyraźny podział na przewozy okazjonalne i wykonywane taksówką. Podział ten potwierdza art. 18 ust. 4a u.t.d. dodany z dniem 7 kwietnia 2011 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 48, poz. 247). W myśl tego przepisu przewóz okazjonalny może być wykonywany pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Oznacza to, że wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu do 7 osób łącznie z kierowcą, za wyjątkiem pojazdów zabytkowych (art. 18 ust. 4b u.t.d.) jest zakazane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro skarżący nie legitymował się licencją na wykonywanie transportu osób pojazdem, który prawidłowo został uznany za taksówkę, to tym samym realizował przewóz osób taksówką z naruszeniem obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji podstawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej powinien stanowić lp. 1.3. załącznika do u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d., sankcjonujący wykonywanie transportu taksówką bez wymaganej licencji a nie, jak przyjęły organy l.p. 1.1 załącznika do ustawy penalizujący wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek i lp. 2,9 i 2.10 załącznika za wykonywanie przewozów okazjonalnych z naruszeniem art. 18 ust. 5 i ust. 4a u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 4 pkt 11, art. 5 ust.1, art. 18 ust. 4a, art. 18 ust. 5 u.t.d. według stanu prawnego na dzień kontroli ( tj. Dz.U. z 2012 r. Nr 125 poz. 874) według stanu prawnego na dzień orzekania przez organ drugiej instancji (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.) oraz l.p.1.1, 2.9, 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wykonywanie przez podmiot nie posiadający licencji taksówkowej transportu drogowego osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 5 osób łącznie z kierowcą, oznaczonym i wyposażonym tak jak taksówka, wyklucza możliwość zakwalifikowania tego transportu drogowego jako przewozu okazjonalnego, podczas gdy analiza powołanych przepisów prawnych uwzględniająca również ich wykładnię celowościową, nie pozostawia wątpliwości, iż nielicencjonowany transport drogowy osób wykonywany pojazdem osobowym jako przewozem okazjonalnym, bez względu na stopień upodobnienia takiego pojazdu do taksówki, w związku z tym podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 18 ust. 4a i art. 18 ust. 5 u.t.d. 2) art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d, art. 92 ust.1 i ust. 4 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli (art. 92 ust.1 i 6 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ drugiej instancji) oraz l.p.1.3 załącznika do ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli) także art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że o kwalifikacji przewozu jako transportu drogowego taksówką przesądza oznakowanie i wyposażenie pojazdu osobowego zgodnie z § 24 powołanego rozporządzenia, podczas gdy możliwość oznakowania pojazdu jest korzyścią wynikającą z faktu uzyskania licencji taksówkowej i spełnienia bardziej rygorystycznych wymogów, niż to ma miejsce w przypadku przewoźników okazjonalnych, a zatem podmiot nieposiadający licencji na transport drogowy taksówką, bez względu na to jak bardzo upodobni pojazd do taksówki, nie uczyni go taksówką a wykonywany przez niego przewóz nie uzyska statusu transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że pod pojęciem "transport drogowy taksówką" należy rozumieć podejmowanie i wykonywanie przez podmiot posiadający licencję na transport drogowy taksówką działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym, odpowiednio wyposażonym i oznaczonym, przeznaczonym do przewozu osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego za ustaloną na podstawie taksometru opłatą. Powołany przez Sąd pierwszej instancji lp.1.3 załącznika do u.t.d. sankcjonujący karą pieniężną 3.000 zł wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji dotyczy tylko określonych przypadków, a mianowicie wykonywania licencjonowanego przewozu taksówką poza obszar wskazany w licencji taksówkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w § 2 przepisu. W niniejszej sprawie brak jest okoliczności mogących prowadzić do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w związku z czym zakres kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczać będą zarzuty skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca należy podzielić stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i w skardze kasacyjnej. W kontrolowanym wyroku, o czym była już mowa, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lipca 2013 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za następujące naruszenia: wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji (lp. 1.1. załącznika nr 3), wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 (lp. 2.9 załącznika nr 3), wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a z zastrzeżeniem przewozów o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy (lp. 2.10 załącznika nr 3). Uchylając obydwie decyzje Sąd pierwszej instancji wskazał m.in. na brak spełnienia przez samochód skarżącego konstrukcyjnego wymogu dla przewozu powyżej 7 osób wraz z kierowcą, stosownie do przepisu art. 18 ust. 4a u.t.d. Natomiast uznał, że omawianym pojazdem skarżący wykonywał przewóz osób taksówką bez wymaganej licencji. Dlatego w grę wchodziło jedynie nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł przewidzianej w lp. 1.3 załącznika w związku z art. 92 ust.1 i 4 u.t.d. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji, ograniczające w omawianej sytuacji odpowiedzialności skarżącego jedynie do sankcji przewidzianej w lp. 1.3 wspomnianego załącznika, narusza prawo. Co więcej, stwarza także sprzyjające warunki dla obchodzenia przepisów prawa w zakresie wymogów jakie powinny być spełnione przez przedsiębiorcę dla prowadzenia działalności dotyczącej przewozu osób. Wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji, jak to trafnie podnosi skarga kasacyjna, jest zagrożone sankcją w wysokości 8.000 zł, przewidzianą przepisem lp. 1.1. załącznika do omawianej ustawy. Zagrożone karą pieniężną w wysokości 8.000 zł, z czym zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, jest również wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b, przewidziane w lp. 2.10 załącznika do ustawy. Pod kątem naruszenia tych przepisów Sąd pierwszej instancji nie skontrolował legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast, zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że bezpodstawne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie zakazów: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 u.t.d.). Sankcje te, na co wskazuje przepis lp. 2.10 załącznika do ustawy, dotyczą sytuacji wykonywania przewozów okazjonalnych samochodem konstrukcyjnie dostosowanym do tego rodzaju przewozów, a więc przeznaczonym do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.). Innymi słowy, do osoby wykonującej przewozy osób samochodem konstrukcyjnie dostosowanym do przewożenia 5 osób, jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy, nie ma zastosowania sankcja przewidziana w lp. 10 załącznika ustawy. W to miejsce, o czym była już mowa, może wchodzić w grę sankcja przewidziana w lp. 2.10 załącznika do ustawy. Nie wchodzi zaś w grę kumulowanie kar pieniężnych z obu wspomnianych tytułów. Skoro Sąd pierwszej instancji nie skontrolował legalności zaskarżonej decyzji, nakładającej na skarżącego kary pieniężne przewidziane w lp. 1.1 i lp. 2.10 ustawy o transporcie drogowym należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. (art. 185 § 1 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.