I OSK 1626/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Poddębickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1126/13 w sprawie ze skargi T. D. na czynność Starosty Poddębickiego z dnia 25 czerwca 2013 r. w przedmiocie postępowania konkursowego na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1126/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi T. D. na czynność Starosty Poddębickiego, z dnia [...] czerwca 2013 r., w przedmiocie postępowania konkursowego na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg, stwierdził bezskuteczność czynności. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 6 września 2013 r. T. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, po uprzednim wezwaniu Starosty Poddębickiego do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 8 lipca 2013r.) - skargę na czynności postępowania konkursowego w przedmiocie wyboru na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg w Starostwie Powiatowym w Poddębicach. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że kontrkandydatka została w uzasadnieniu "Informacji o wynikach naboru" oceniona jako bardzo dobrze znająca przepisy prawa, w tym ustaw z zakresu dróg. Tymczasem zakres pytań w ogóle nie obejmował tematyki dotyczącej utrzymania dróg. Skarżąca zakwestionowała także wyeksponowane w uzasadnieniu doświadczenie kontrkandydatki wymagane na wolnym stanowisku pracy. Nadto, jej zdaniem, nabór charakteryzował się niczym nie umotywowaną przewlekłością. Termin składania aplikacji upływał w dniu 17 maja 2013 r., rozmowa kwalifikacyjna odbyła się w dniu 27 maja 2013 r., natomiast protokół z przeprowadzonego naboru sporządzono 12 czerwca 2013 r., a ogłoszenie wyniku naboru nastąpiło 25 czerwca 2013 r. Takie działanie, w ocenie skarżącej, trudno nazwać niezwłocznym. Protokół sporządzono po 16 dniach od rozmowy, a nie bezpośrednio po niej. Doszło zatem, według skarżącej, do naruszenia art. 14 i 15 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Starosta Poddębicki wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zarzut opieszałości nie jest zasadny. Ustawa o pracownikach samorządowych nie precyzuje daty sporządzenia protokołu z przeprowadzonego naboru. Art. 14 ustawy stanowi jedynie o obowiązku sporządzenia protokołu z przeprowadzonego naboru oraz wskazuje jakie elementy protokół powinien zawierać. Zgodnie zaś z regulaminem naboru, informację o wynikach upowszechnia się w terminie 14 dni od dnia zatrudnienia wybranego kandydata. Z dniem 25 czerwca 2013 r. D. G. podjęła zatrudnienie na stanowisku Naczelnika Wydziału Dróg i z tą datą zamieszczone zostały informacje o wynikach naboru na strome BIP Starostwa Powiatowego w Poddębicach oraz na tablicy ogłoszeń. Organ stwierdził, że nabór został przeprowadzony zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych oraz Regulaminem naboru pracowników na wolne stanowisko urzędnicze i kierownicze stanowiska urzędnicze w Starostwie Powiatowym w Poddębicach. Zarządzeniem starosty została powołana Komisja Rekrutacyjna do przygotowania i przeprowadzenia naboru. W dniu 6 maja 2013 r. został ogłoszony nabór na wolne stanowisko. W dniu 17 maja 2013 r. zostały złożone dwie oferty, tj. T. D. i D. G.. Po sprawdzeniu ofert aplikacyjnych, zgodnie z regulaminem naboru, w dniu 20 maja 2013 r. ogłoszono, że do następnego etapu rekrutacji zakwalifikowało się dwóch ww. kandydatów spełniających wymagania formalne na stanowisku Naczelnika Wydziału Dróg. Po przeprowadzonej rozmowie kwalifikacyjnej każdy z członków dokonał oceny kandydata, czego potwierdzeniem są "karty oceny spełnienia wymagań" zatwierdzone przez Starostę. D. G. uzyskała 159,25 pkt, a T. D. uzyskała 158,60 pkt. Następnie Komisja Rekrutacyjna, stosownie do art. 13a ustawy o pracownikach samorządowych, przedstawiła wyniki dokonanej oceny kandydatów Staroście, który dokonuje wyboru kandydata celem zatrudnienia. Z przeprowadzonego naboru został sporządzony protokół oraz informacja o wynikach naboru. Biorąc powyższe pod uwagę, Starostwo Powiatowe w Poddębicach dokonało naboru na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg z zachowaniem zasad naboru na kierownicze stanowiska urzędnicze, tj. zasady otwartości i konkurencyjności. W związku z wezwaniem Sądu do wyjaśnienia (sprecyzowania), jaka czynność jest przedmiotem zaskarżenia, w dniu 24 października 2013 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącej, w którym wskazała, że przedmiotem skargi jest końcowe rozstrzygnięcie Komisji przeprowadzającej nabór na wolne stanowisko urzędnicze, tj. wybór D. G. na wolne stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg. Ponadto, przedmiotem skargi jest również dokonana przez Komisję ocena kandydatek biorących udział w konkursie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że postępowanie konkursowe jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej a badanie zgodności z prawem wyników konkursu podlega kognicji sądów administracyjnych. Zaskarżona zaś przez T. D. informacja o wynikach konkursu na wolne stanowisko urzędnicze ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, rozpatrując sprawę merytorycznie należało podzielić stanowisko skarżącej o nieprawidłowościach związanych z przeprowadzeniem konkursu. Sąd rozpoczął analizę legalności konkursu od przytoczenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), zgodnie z którym, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Sąd podał, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze składa się z trzech etapów: ogłoszenia o naborze (art. 13 ustawy), rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 14 ustawy) oraz podania do publicznej wiadomości wyników naboru (art. 15 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. W myśl art. 15 ust. 2 ustawy, informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera: 1) nazwę i adres jednostki; 2) określenie stanowiska; 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. W ocenie Sądu, zaskarżone postępowanie konkursowe nie zostało przeprowadzone w sposób gwarantujący równe szanse wszystkim uczestnikom. Sąd stwierdził, że informacja o wyniku naboru nie została niezwłocznie upowszechniona przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w Starostwie Powiatowym w Poddębicach oraz nie została opublikowana w Biuletynie. Informacja o wyniku naboru powinna być upubliczniona niezwłocznie, tzn. bez nieuzasadnionego odwlekania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie rozmowa kwalifikacyjna z dwoma kandydatkami, które spełniły warunki formalne, została przeprowadzona przez Komisję Rekrutacyjną w dniu 27 maja 2013 r. i w tym dniu dokonano oceny spełnienia wymagań, wypełniając karty obu kandydatek. Protokół zaś z przeprowadzonego naboru został sporządzony dopiero w dniu 12 czerwca 2013 r. Natomiast informacja o wyniku naboru została ogłoszona dopiero w dniu 25 czerwca 2013 r., a więc po około miesiącu od rozstrzygnięcia merytorycznego przez Komisję Rekrutacyjną. Według Sądu, wprawdzie określenia "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem "natychmiastowym". Potrzebny jest bowiem pewien okres na zakończenie postępowania konkursowego na wolne stanowisko urzędnicze, jednak okres ten nie powinien być odwlekany w czasie bez uzasadnionej przyczyny. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, by istniały uzasadnione przyczyny, z powodu których organ zwlekał z ogłoszeniem informacji o wyniku naboru, a mimo to informacja ta została ogłoszona dopiero w dniu 25 czerwca 2013 r. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że organ naruszył art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Sąd uznał, że powołany przez Starostę w odpowiedzi na skargę 14 dniowy termin na upowszechnienie informacji o wynikach naboru, od dnia zatrudnienia wybranego kandydata, określony w Regulaminie naboru pracowników na wolne stanowiska urzędnicze i kierownicze stanowiska urzędnicze w Starostwie Powiatowym w Poddębicach - pozostaje w sprzeczności z treścią art. 15 ust. 1 ustawy, który zawiera regulację istotnej kwestii dotycząca naboru na wolne stanowisko urzędnicze w samorządowych jednostkach organizacyjnych, a mianowicie nakłada obowiązek niezwłocznego upublicznienia informacji o wyniku naboru po przeprowadzeniu naboru, a nie od dnia zatrudnienia wybranego kandydata. Ponadto Sąd wskazał, że przed upublicznieniem informacji o wyniku naboru, Starosta Poddębicki oraz Wicestarosta prowadzili ze skarżącą rozmowy, które nie znajdują umocowania w ustawie. Skarżąca oświadczyła, że otrzymała propozycję objęcia stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału Dróg w dniu 12 czerwca 2013 r., a więc przed ogłoszeniem wyników konkursu w dniu 25 czerwca 2013 r. Pełnomocnik organu potwierdził, że taka propozycja została skarżącej złożona i była wyrazem zaufania starosty i wicestarosty do wiedzy i umiejętności skarżącej. Ponadto w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. pełnomocnik wyjaśnił, że w dniu 12 czerwca 2013r. starosta i wicestarosta poinformował skarżącą o wynikach konkursu jako osobę bezpośrednio zainteresowaną tym wynikiem. Jednocześnie mając na względzie doświadczenie T. D., oraz aby zapobiec ewentualnym konfliktom pomiędzy skarżącą a przyszłym Naczelnikiem Wydziału Dróg – D. G. - zaproponowano skarżącej stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Dróg. Skarżąca odmówiła przyjęcia tego stanowiska, ignorując tym samym przedstawioną jej propozycję bez podania rzeczowych powodów. Do pisma pełnomocnik organu załączył dwie notatki służbowe, tj. z dnia 12 czerwca 2013 r. oraz z dnia 17 czerwca 2013 r. Sąd ustalił, że przed upublicznieniem informacji o wyniku naboru, Starosta Poddębicki oraz Wicestarosta prowadzili ze skarżącą rozmowy, które nie znajdują umocowania w ustawie. Skarżąca oświadczyła, że otrzymała propozycję objęcia stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału Dróg w dniu 12 czerwca 2013 r., a więc przed ogłoszeniem wyników konkursu w dniu 25 czerwca 2013 r. Pełnomocnik organu potwierdził, że taka propozycja została skarżącej złożona i była wyrazem zaufania starosty i wicestarosty do wiedzy i umiejętności skarżącej. Ponadto w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. pełnomocnik wyjaśnił, że w dniu 12 czerwca 2013 r. Starosta i Wicestarosta poinformowali skarżącą o wynikach konkursu jako osobę bezpośrednio zainteresowaną tym wynikiem. Jednocześnie, mając na względzie doświadczenie T. D., oraz aby zapobiec ewentualnym konfliktom pomiędzy skarżącą a przyszłym Naczelnikiem Wydziału Dróg – D. G. - zaproponowano skarżącej stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Dróg. Skarżąca odmówiła przyjęcia tego stanowiska, ignorując tym samym przedstawioną jej propozycję bez podania rzeczowych powodów. Do pisma pełnomocnik organu załączył dwie notatki służbowe, tj. z dnia 12 czerwca 2013 r. oraz z dnia 17 czerwca 2013 r. Zdaniem Sądu, powyższe działania Starosty Poddębickiego naruszają przepisy rozdziału 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Niedopuszczalne było proponowanie skarżącej stanowiska zastępcy naczelnika przed upublicznieniem informacji o wynikach naboru. Wszelkie niezbędne informacje, które ze względu na cele naboru, tj. zapewnienie otwartości i konkurencyjności, powinny być najpierw podane do publicznej wiadomości w informacji o wyniku naboru (art. 15 ustawy). Celem upublicznienia wyników naboru jest stworzenie mechanizmu, który zapewnia gwarancje prawidłowości rekrutacji, ale także uruchomienia trybu jej weryfikacji. Sąd uznał, że skoro jednym z podstawowych elementów postępowania konkursowego, mających wpływ na prawidłowość naboru kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze, jest niezwłocznie po przeprowadzeniu naboru upowszechnienie informacji o wyniku naboru, to rację ma skarżąca, że przed upowszechnieniem powyższej informacji znany był już wynik naboru. Takie działania Starosty Poddębickiego naruszą niewątpliwie nie tylko art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, ale także zasadę obiektywizmu, przejrzystości postępowania konkursowego oraz zasadę doboru kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Jednocześnie Sąd wskazał, że istotne znacznie w postępowaniu konkursowym ma uzasadnienie informacji o wynikach wyboru, zwłaszcza w sytuacji gdy różnica punktowa pomiędzy kandydatami jest niewielka, tak jak w niniejszej sprawie 0,65 pkt. Tymczasem informacja z dnia 25 czerwca 2013 r. jest zbyt lakoniczna i nie uzasadnia w sposób przejrzysty dokonanego naboru. Ma to szczególne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy Komisja Rekrutacyjna uznała, że obie kandydatki wykazały się w podobnym zakresie spełnieniem wymagań na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg. Skargę kasacyjną wywiódł Starosta Poddębicki. Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności dotyczącej postępowania konkursowego na stanowisko Naczelnika Wydziału Dróg w Starostwie Powiatowym w Poddębicach w sytuacji, gdy zarzucane naruszenie art. 15 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych nie spowodowało złamania żadnej zasady przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru na wolne stanowisko urzędnicze w samorządzie terytorialnym, tj. zasady otwartości konkurencyjności, jawności oraz równego dostępu do służby publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji stosował ten przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Według ówczesnego brzmienia art. 146 § 1 P.p.s.a. stanowił, że Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Oznacza to, że przepis art. 146 § 1 P.p.s.a. zawierał dyspozycję zastosowania przez sąd orzeczenia w postaci uchylenia aktu lub stwierdzenia bezskuteczności czynności. Od razu trzeba zauważyć, że wybór jednego z dwóch rodzajów orzeczeń (uchylenie aktu lub stwierdzenie bezskuteczności czynności) nie jest przedmiotem zarzutu. Kontynuując analizę skonstatować należy, że zastosowanie dyspozycji art. 146 § 1 P.p.s.a. jest konsekwencją uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Jeśli zatem sąd uwzględnia skargę, to jest nie tylko uprawniony, ale także zobowiązany do uchylenia aktu lub stwierdzenia bezskuteczności czynności. W sytuacji, gdy sąd uwzględnia skargę oraz uchyla akt lub stwierdza bezskuteczność czynności, naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a. ma miejsce gdy brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Przepis art. 146 § 1 P.p.s.a. nie ma więc charakteru samodzielnego. Podobnie jak w przypadku art. 145 § 1 P.p.s.a. w odniesieniu do decyzji i postanowienia, uwzględnienie skargi oraz uchylenie aktu lub stwierdzenie bezskuteczności czynności musi być efektem stwierdzenia przez sąd naruszenia norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie wchodzi w grę, gdyż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją dotyczącą postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną lub postanowieniem). Wnoszący kasację nie zgłosił innych zarzutów procesowych. Nie sformułował także materialnej podstawy skargi kasacyjnej. Już z tego powodu nie można mówić o skutecznym podważeniu zastosowania przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. Nie można jednak nie dostrzec, że mimo niepodniesienia podstawy naruszenia prawa materialnego, wnoszący kasację w opisie naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że doszło do sytuacji, w której "zarzucane naruszenie art. 15 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych nie spowodowało złamania żadnej zasady przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru na wolne stanowisko urzędnicze w samorządzie terytorialnym, tj. zasady otwartości konkurencyjności, jawności oraz równego dostępu do służby publicznej". W związku z tym należy najpierw zauważyć, że w postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.) poprzez zwłokę w upowszechnieniu wyniku naboru. Nadto, w trakcie procedury doszło do czynności nieprzewidzianych w procedurze unormowanej przepisami art. 11, art. 14 i 15 ustawy o pracownikach samorządowych. Skoro trwała procedura konkursowa, to przed podaniem informacji o wyniku naboru niedopuszczalne jest nie tylko proponowanie uczestnikowi konkursu stanowiska którego dotyczy nabór, ale także innego stanowiska w tej jednostce. Taka propozycja świadczy przecież o tym, że obsada stanowiska którego dotyczy nabór zostanie przeprowadzona po wyeliminowaniu jednego z uczestników poprzez czynności spoza tych, które przewiduje procedura konkursowa. Niewątpliwie świadczy to, jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, o naruszeniu w trakcie konkursu reguł otwartości i konkurencyjności. Do tych reguł powinno nawiązywać uzasadnienie dokonanego wyboru, wymagane przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Z uwagi na to, że uzasadnienie zawarte w informacji z dnia 25 czerwca 2013 r. jest zbyt ogólne i lakoniczne, nie spełnia ono wymogu przedstawienia rzeczywistych motywów, którymi kierował się organ (por. Jakub Stelina [w:] A. Rycak. M. Rycak. J. Stelina. J. Stępień "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", LEX 2013, pkt 5 do art. 15). Również zatem w tym zakresie ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.