I OZ 645/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 czerwca 2014 r., sygn. akt III SO/Łd 4/14 o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny w sprawie ze skargi T. G. na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 8 września 2013r. dotyczącego samowolnych przeróbek mapy zasadniczej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wymierzyć Staroście Łódzkiemu Wschodniemu grzywnę w wysokości 50 (pięćdziesiąt) złotych; 3. zasądzić od Starosty Łódzkiego Wschodniego na rzecz T. G. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 lutego 2014 r. T. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie grzywny Staroście Łódzkiemu Wschodniemu za nieprzekazanie w terminie "skargi na bezczynność w sprawie znak: [...] z [...] grudnia 2013 r." Skarżący wyjaśnił, że skarga została przekazana do Starosty Łódzkiego Wschodniego listem poleconym z 28 grudnia 2013 r. Na dzień 12 lutego 2014 r. wyżej wskazana skarga nie została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi. Do wniosku o wymierzenie organowi grzywny skarżący załączył kserokopię skargi z 25 grudnia 2013 r. wraz z dowodem nadania w dniu 28 grudnia 2013 r., za numerem nadawczy, (00)159007731653231111 oraz kopię zaświadczenia z 12 lutego 2014 r. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Starosta Łódzki Wschodni wniósł o jego oddalenie wskazując jednocześnie, że w dniu 30 grudnia 2013 r. do siedziby organu wpłynęły cztery pisma skarżącego: 1) skierowane do Rady Powiatu, zawierające wniosek o uwzględnienie stwierdzonej bezczynności Starosty Łódzkiego Wschodniego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi; 2) skierowane do Starosty Łódzkiego Wschodniego zawierające wniosek z 22 grudnia 2013 r. o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej poprzez usunięcie zapisu na mapie zasadniczej pt. "granica sporna"; 3) skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga opatrzona datą "25 grudnia 2013 r." w sprawie nierozpatrzenia wniosku z 10 października 2013 r. o uchylenie decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z [...] marca 2004 r.; 4) skierowane do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi zawierające zażalenie na niezałatwienie sprawy [...]. W załączeniu do odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ administracji publicznej przedstawił kserokopię dziennika korespondencji przychodzącej z 30 grudnia 2013 r. Wskazał, że skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 grudnia 2013 r. w sprawie nierozpatrzenia wniosku z 10 października 2013 r. o uchylenie decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z [...] marca 2004 r. opatrzona była numerem nadawczym (00)159007731653231111. Postanowieniem z 16 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek. W uzasadnieniu orzeczenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, między innymi, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, analiza akt sprawy nie uzasadnia w tym przypadku uwzględnienia wniosku skarżącego. W sprawie doszło bowiem do nieświadomego, niezawinionego przez organ nieprzekazania w terminie ustawowym odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Sama bowiem skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w terminie – jako załącznik do skargi w sprawie nierozpatrzenia wniosku z 10 października 2013 r. o uchylenie decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z [...] marca 2004 r., zarejestrowanej w sądzie pod sygnatura akt III SA Łd 4/14. To właśnie w trakcie rozpoznawania powyższej skargi sędzia sprawozdawca stwierdził, że załącznikiem do tej skargi jest opatrzona datą 25 grudnia 2013 r. skarga na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w sprawie nierozpoznania wniosku skarżącego z 8 września 2013 r. dotyczącego samowolnych przeróbek mapy zasadniczej wbrew decyzji Burmistrza Miasta Tuszyna. Numer nadawczy tej skargi, który wynika z dowodu nadania, którego kserokopię skarżący załączył do skargi z 25 grudnia 2013 r. na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w sprawie nierozpoznania wniosku skarżącego z 8 września 2013 r. jest identyczny jak numer nadawczy skargi również z 25 grudnia 2013 r. na bezczynność również Starosty Łódzkiego Wschodniego w sprawie nierozpatrzenia wniosku z 10 października 2013 r. o uchylenie decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z [...] marca 2004 r. zarejestrowanej pod sygnaturą akt III SAB 4/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że powyższe prowadzi do wniosku, że obydwie skargi z 25 grudnia 2013 r. zostały nadane w jednej przesyłce za numerem nadawczym (00)159007731653231111 i najprawdopodobniej skargę na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w sprawie nierozpoznania wniosku skarżącego z 8 września 2013 r. organ przeoczył i przesłał ją jako załącznik do skargi na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w sprawie nierozpatrzenia wniosku z 10 października 2013 r. którą sąd zarejestrował 15 stycznia 2014 r. pod sygn. akt III SAB/Łd 4/14. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, potwierdza tę tezę fakt, że to właśnie w tych aktach znajduje się zarządzenie z 21 marca 2014 r. sędziego sprawozdawcy o następującej treści "Przesłać organowi - Staroście Łódzkiemu Wschodniemu odpis skargi T. G. z 25 grudnia 2013 r. na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie załatwienia pisma skarżącego z 8 września 2013 r. dotyczącego samowolnych przeróbek mapy zasadniczej wbrew decyzji Burmistrza Miasta Tuszyna – celem udzielenia odpowiedzi w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. Powyższa skarga została załączona przez organ do skargi T. G. opatrzonej datą 25 grudnia 2013 r. dotyczącej bezczynności Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie niezałatwienia wniosku o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2004 r., która została zarejestrowana pod sygn.. akt III SAB/Łd 4/14 i przekazana do sądu bez odpowiedzi na skargę". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że również organ, któremu przesłano wniosek skarżącego o nałożenie organowi grzywny – celem ustosunkowania się – w odpowiedzi wskazał, że w dniu 30 grudnia 2013 r. do organu wpłynęła za numerem nadawczym (00)159007731653231111 tylko skarga z 25 grudnia 2013 r. dotycząca bezczynności Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie niezałatwienia wniosku o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2004 r. W tej sytuacji, gdy skarżący zwrócił się do sądu z zapytaniem czy wpłynęła skarga z 25 grudnia 2013 r. na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie niezałatwienia pisma skarżącego z 8 września 2013 r. dotyczącego samowolnych przeróbek mapy zasadniczej wbrew decyzji Burmistrza Miasta Tuszyna, uzyskał zaświadczenie z 12 lutego 2014 r., że do dnia 11 lutego 2014 r. nie odnotowano wpływu powyższej skargi. Jak się bowiem okazuje, co wynika z treści zarządzenia sędziego z 21 marca 2014 r., skarga ta znajdowała się w aktach sprawy III SAB/Łd 4/14 zarejestrowanej w sądzie w dniu 15 stycznia 2014 r. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, wobec powyższego, w wykonaniu zarządzenia sędziego z 21 marca 2014 r., zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III sprawę skargi z 25 grudnia 2013 r. na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie niezałatwienia pisma skarżącego z 8 września 2013 r. dotyczącego samowolnych przeróbek mapy zasadniczej wbrew decyzji Burmistrza Miasta Tuszyna, wpisano do dziennika korespondencji ogólnej III KO/Łd 25/14, skargę przekazano do organu – Starosty Łódzkiego Wschodniego – w celu udzielenia odpowiedzi na skargę i przekazania jej wraz z aktami sprawy zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., o czym powiadomiono skarżącego. Powyższe zarządzenie organ odebrał 26 marca 2014 r. W dniu 15 kwietnia 2014 r. wpłynęła do sądu odpowiedź organu wraz z aktami sprawy. Sprawa skargi na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w sprawie niezałatwienia wniosku z 8 września 2013 r. została zarejestrowana pod sygn. III SAB/Łd 14/14 i oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie zaistniały okoliczności wyjątkowe, uzasadniające odstąpienie od wymierzenia grzywny. Należy podkreślić, że uchybienie terminu na przekazanie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy (sama bowiem skarga jak wyjaśniono wyżej została bowiem przekazana do sądu wraz ze skargą na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie niezałatwienia wniosku o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2004 r.) nie miało żadnego wpływu na prawidłowy przebieg postępowania. Nie wywołało ono także negatywnych skutków po stronie skarżącego. Sąd podniósł, że w międzyczasie sąd rozpoznawał, złożony w sprawie wymierzenia organowi grzywny, wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy. W konsekwencji skarżący został zobowiązany zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z 12 maja 2014 r. do uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 50 zł., a jak wyjaśniono wyżej odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy dotyczącej bezczynności Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie niezałatwienia pisma skarżącego z 8 września 2013 r. w sprawie samowolnych przeróbek mapy zasadniczej wbrew decyzji Burmistrza Miasta Tuszyna wpłynęła do sądu w dniu 15 kwietnia 2014 r., została zarejestrowana pod sygn. III SAB/Łd 14/14 i oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie bez znaczenia dla oceny przedmiotowego wniosku pozostaje również okoliczność, że T. G. w ostatnim czasie składał wiele wniosków do organu. Z pisma organu zawierającego stanowisko w sprawie wniosku o nałożenie grzywny wynika, że tylko 30 grudnia 2013 r. do organu wpłynęły od skarżącego 4 pisma. Sądowi z urzędu znany jest również fakt zarejestrowania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w 2014 r. pięciu skarg T. G. na bezczynność Starosty Łódzkiego Wschodniego, co mogło być przyczyną niedopatrzenia organu i podłączenia skargi z 25 grudnia 2013 r. dotyczącej bezczynności Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie niezałatwienia pisma skarżącego z 8 września 2013 r., do skargi z 25 grudnia 2013 r. dotyczącej bezczynności Starosty Łódzkiego Wschodniego w przedmiocie niezałatwienia wniosku z 10 października 2013 r., o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Zażalenie na postanowienie z 16 czerwca 2014 r. wniósł T. G.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jak stanowi art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a., czyli nieprzekazanie przez organ administracji publicznej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz przekroczenie terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, przy czym termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Sam fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do wymierzenia na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny. Przedmiot zaskarżenia, określony w art. 55 § 1 p.p.s.a., obejmuje bowiem nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w art. 55 § 1 p.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Nie oznacza to jednak, że sąd może tę instytucję traktować w sposób całkowicie dowolny. Rozstrzygnięcie wniosku powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Norma wynikająca z art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia miarkowanie grzywny. W niektórych zatem przypadkach orzeczenie grzywny w symbolicznym wymiarze może zrealizować cele tej instytucji. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że organ administracji publicznej uchybił obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Niedopuszczalne niewywiązywanie się z obowiązków ustawowych przez organy administracji publicznej. Z tego powodu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest wymierzenie grzywny. Fakt, że opóźnienie nie wywołało niekorzystnych skutków po stronie wnoszącego zażalenie, ani fakt, że opóźnienie nie miało wpływu na możliwość rozpoznania sprawy, nie stanowią powodu, aby odstąpić od wymierzenia grzywny. Ponadto, pozbawione podstaw, wynikających z akt sprawy, było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że opóźnienie w przekazaniu skargi nie było efektem celowego działania organu administracji publicznej. Nawet jednak gdyby rzeczywiście ustalenie Sądu w tym zakresie odpowiadało rzeczywistości, fakt ten również nie stanowiłby powodu do odstąpienia od wymierzenia grzywny. Organy administracji publicznej są bowiem obowiązane do znajomości i stosowania prawa i nie mogą skutecznie powoływać się na trudności wewnętrzne (w tym dużą ilość korespondencji) w celu uwolnienia się od grzywny. Ponadto, wśród przesłanek do zastosowania grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie ma zawinienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że trudna do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której nawet najdrobniejsze uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi powodowałoby surową konsekwencję w postaci odrzucenia skargi, a uchybienie przez organ terminu realizacji obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie skutkowałoby żadnymi konsekwencjami dla tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza wysokość grzywny na 50 zł, mając na uwadze względy wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Sąd uznaje, że chociaż nie mogły one stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia grzywny, to uzasadniają orzeczenie grzywny w stosunkowo nieznacznej wysokości. Sam skarżący, składając liczne pisma procesowe, i to w jednej kopercie, przyczynił się do zwiększenia prawdopodobieństwa pomyłki po stronie organu. Zasądzone na rzecz T. G. koszty postępowania obejmują kwotę 50 zł uiszczoną tytułem wpisu od wniosku o wymierzenie grzywny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 oraz na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.