I SA/Wa 1191/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej H. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1959 r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1959 r. nr [...] orzeczono o przejęciu na rzecz Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego w C., oznaczonego jako parcela nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącego własność W. W. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji wystąpiła H. F. (córka W.W.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1959 r. z uwagi na jej skierowanie do osoby nieżyjącej tj. W. W., który zmarł w dniu [...] marca 1959 r., a więc w dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie żył. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...]. Rozpatrując odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 1959 r. wydana została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 168). Organ odwoławczy podniósł, że w związku z tym, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji W. W. nie żył, organ winien ją doręczyć jego spadkobiercom, a jeżeli nie byli oni znani organowi, to zgodnie z obowiązującym wówczas art. 24 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym należało pozostawić decyzję w aktach sprawy i wywiesić obwieszczenie, na widocznym miejscu w urzędzie wysyłającym oraz zamieścić dwukrotnie ogłoszenie w gazecie rządowej w odstępach co najmniej siedmiodniowych. Minister wskazał, ze obecnie nie można jednoznacznie stwierdzić ani tego, czy decyzja została skierowana do W. W. (brak możliwości ustalenia rozdzielnika osób, do których została skierowana), ani tego czy zostało wywieszone obwieszczenie (nie ma żadnego dowodu, ze tak uczyniono). Organ II instancji zaznaczył, że decyzje administracyjne dotyczące opuszczonych gospodarstw rolnych, jak wynika z istoty regulacji stanu prawnego opuszczonych nieruchomości, często dotyczyły właścicieli tych gospodarstw, którzy zmarli bądź zaginęli. Minister wskazał, ze gdyby nawet w czasie postępowania administracyjnego ustalono spadkobierców W. W., to jego gospodarstwo, jako opuszczone i tak podlegałoby przejęciu na własność Państwa, ponieważ jak wynika z akt sprawy nie było one poddawane zabiegom agrotechnicznym, właściciel ani żaden z jego następców prawnych nie zamieszkiwali na terenie gospodarstwa i nie uprawiali go. Tymczasem zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwo opuszczone przez właściciela uważa się takie gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, dzieci, a ponadto grunty nie są poddawane zabiegom agrotechnicznym. Zdaniem Ministra w sprawie niniejszej bezspornym jest, że przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nastąpiło zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania kwestionowanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego niedoręczenie decyzji z dnia [...] czerwca 1959 r. spadkobiercom W. W. można uznać za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na braku udziału strony w tym postępowaniu, które to naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Przy czym jak zaznaczył Minister brak jest dowodów, że decyzję z [...] czerwca 1959 r. skierowano do nieżyjącego W.W. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. F. zarzucając jej naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z przepisami Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 75-88 k.p.a., art. 8 k.p.a., naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej i prawa materialnego oraz niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy i inne rażące uchybienia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że objęty kwestionowaną decyzją grunt został przez ojca skarżącej w 1950 r. wniesiony jako wkład gruntowy do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w C., a ojciec został członkiem tej Spółdzielni. Grunt przedmiotowy był wkładem gruntowym w tej Spółdzielni do 1971 r. Skarżąca wskazała, że jej ojciec zmarł w dniu [...] marca 1959 r., a więc decyzja z dnia [...] czerwca 1959 r. wydana została w stosunku do osoby zmarłej, co rażąco naruszało prawo. Skarżąca podniosła ponadto, że Minister rozpatrzył odwołanie, które nie zostało podpisane. Kolejnym zarzutem skarżącej jest to, że Minister nie dostrzegł, iż kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a argumentacja Ministra zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczy skutków przejęcia nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Zdaniem skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie powinny dołożyć starań by wyjaśnić rzeczywisty stan faktyczny sprawy z dnia orzekania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., a w szczególności powinny uzyskać załączony do skargi protokół z dnia [...] lutego 1957 r., z którego wynika, że w tym czasie ojciec skarżącej był członkiem Spółdzielni z wkładem gruntowym [...] ha. Skarżąca podniosła, że w sprawie niniejszej gospodarstwo jej ojca nie mogło być uznane za opuszczone zważywszy na okoliczność wniesienia przez W. W. całości gruntów jako wkładu do Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, ze zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1959 r. nr [...] orzekającej na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 18, poz. 107) o przejęciu z mocy prawa na własność Państwa wskutek porzucenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości rolnej, położonej w C., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej na nazwisko W. W.. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1959 r., wydana została na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia takich jej wad. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1959 r. uznając, że została ona skierowana do osoby zmarłej tj. W. W., który zmarł w dniu [...] marca 1959 r., a więc przed datą wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1959 r. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił stanowiska organu I instancji uznając, że w sprawie niniejszej nie można z całą pewnością ustalić czy decyzja z dnia [...] czerwca 1959 r. została skierowana do osoby nieżyjącej z uwagi na to, ze brak jest do niej rozdzielnika. W tym zakresie Sąd uznał stanowisko organu za zasadne. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zaistnienie zatem przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył Minister nie można obecnie jednoznacznie stwierdzić ani tego czy decyzja została skierowana do W. W., ani też czy zostało wywieszone obwieszczenie zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji powyższego nie można więc stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie zaistniała przesłanka prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1959 r. z powodu jej skierowania do osoby nieżyjącej. Rozpatrując jednakże odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. w ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie zaś z tą zasadą stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji wymaganiom powyższym nie sprostał skupiając się głównie na dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji, w szczególności na tym jej aspekcie, który dotyczył kwestii skierowania czy też nie decyzji z dnia [...] czerwca 1959 r. do nieżyjącego W. W.. Ponadto organ II instancji błędnie ustalił, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 168), ponieważ w treści decyzji z dnia [...] czerwca 1959 r. jako podstawa jej wydania powołany jest przepis art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U nr 18, poz. 107). Stosownie do postanowień art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o reformie rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa. Aczkolwiek przejęcie opuszczonego gospodarstwa na własność Państwa następuje według przytoczonego brzmienia przepisu prawnego "z mocy prawa", to jednak do tego, by Państwo mogło swoje prawo własności urzeczywistnić i ujawnić je w księgach wieczystych, potrzeba odpowiedniej decyzji właściwego organu administracji państwowej. Dekret stanowi też w ustępie 2 artykułu 15, że przejście gospodarstwa na własność Państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej. Prezydium wydaje taką decyzję oczywiście po ustaleniu, że nastąpił obiektywny stan przewidziany w ustępie 1 artykułu 15 dekretu. Natomiast zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu była decyzją uznaniową, o czym świadczy sformułowanie "mogą być przejęte". Należy zauważyć, że żadnym z przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ani ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. nie uchylono mocy obowiązującej art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Nastąpiło to dopiero na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250) z dniem 4 listopada 1971 r. Z zestawienia ww aktów prawnych wynika, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji tj. w dniu [...] czerwca 1959 r. obowiązywały obok siebie dwa przepisy prawne – art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. oraz art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Przy czym pierwszy z nich miał zastosowanie do sytuacji opuszczenia gospodarstwa rolnego przez jego właściciela przed dniem 28 kwietnia 1955 r., drugi zaś miał zastosowanie w przypadku opuszczenia gospodarstwa rolnego przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. Dodać należy, ze Minister błędnie uznał również, że w sprawie niniejszej zastosowanie znalazło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Rozporządzenie powyższe zostało bowiem wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Rozporządzenie to ustanawiało przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 13 lipca 1957r. oraz z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r., gdy tymczasem kwestionowana decyzja wydana została na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. – a zatem przepisy tego rozporządzenia nie miały zastosowania do spraw rozstrzyganych na jego podstawie. Za chybiony natomiast należy uznać zarzut skargi dotyczący rozpoznania przez Ministra odwołania, które nie zostało podpisane, ponieważ jak wynika z akt sprawy brak ten w toku postępowania został uzupełniony. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Weźmie również pod uwagę, że organ rozpoznający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązany jest przeprowadzić wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., I OSK 282/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu będzie ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy przejęcie przedmiotowej nieruchomości odpowiadało zastosowanym w sprawie normom, jeśli nie organ winien wskazać, czy zaistniały w sprawie okoliczności z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze, ponieważ jak wynika z treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a ponadto załączniki do skargi stanowią kserokopie, których nie można uznać za dokumenty. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.