I SA/Wa 1329/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i stwierdziło nieważność decyzji administracyjnej Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. nr [...]. o przywróceniu b. właścicielowi terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) z powodu rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w W. przy [...], oznaczona numerem hip. [...], stanowiła własność X i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W dniu 8 listopada 1949 r. Y. – następca prawny X złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej przy [...] (obecnie [...]). W tej samej dacie zostało złożone podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej oraz świadectwo hipoteczne Sądu Grodzkiego w W. Decyzją z dnia [...] marca 1950 r. Prezydent W. na podstawie art. 1 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i art. 7 dekretu przywrócił termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej nr hipotecznym [...]. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta W. stwierdziło jej nieważność. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła F. Z. z siedzibą w W. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Kolegium stwierdziło, że w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości nie budzi charakter terminu na złożenie wniosku w oparciu o treść art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r., określa się go bowiem jako termin prawa materialnego. Tego rodzaju terminy charakteryzuje możliwość ich przywrócenia wyłącznie w sytuacji, gdy konstrukcję tę przewiduje treść przepisów wprowadzających omawiany termin. Organ nadzoru podkreślił, ze postanowienia dekretu możliwości takiej nie przewidują, a termin złożenia wniosku określany jest również jako termin prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie przysługującego roszczenia. Organ wskazał, że przepisy prawa administracyjnego procesowego i materialnego obowiązujące w dacie wydania przez Prezydenta W. kwestionowanej decyzji nie przewidywały możliwości przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy gruntu objętego działaniem dekretu. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kolegium podniosło, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem nie budzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste i wyraźne. Można o nim mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W opinii Kolegium treść art. 7 dekretu nie wskazuje na konieczność dokonywania jej dalszej interpretacji, jest bowiem jasna i może być stosowana w sposób bezpośredni. Brak zaś przepisów uprawniających organy administracji publicznej do przywracania terminów w tego rodzaju sprawach pozwala na przyjęcie, że dokonanemu decyzją Prezydenta W. naruszeniu prawa nadać można przymiot rażącego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że wykładnia przepisu art. 7 dekretu pojawiła się dopiero w latach 60-tych XX wieku, organ nadzoru wskazał, że wcześniej z przyczyn obiektywnych dekret nie był przedmiotem tak częstego zainteresowania doktryny i sądownictwa administracyjnego. Potrzeba zaś wykładni powstała nie z powodu rzeczywistych niejasności w kwestii terminu ustalonego przepisem art. 7 dekretu oraz możliwości jego przywrócenia, a z powodu nieudolności organów administracji publicznej, które wydawały orzeczenia we wczesnych latach powojennych. Kolegium wskazało, że powyższe wynika chociażby ze znacznej ilości orzeczeń administracyjnych, które są obecnie wzruszane w nadzwyczajnych trybach. Zatem, zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o zmianie wykładni czy tez potrzebie wykładni, a jedynie o potrzebie jednoznacznego potwierdzenia, że poglądy wyrażane przez organy działające w podobnych sprawach kilkadziesiąt lat temu pozostawały w rażącej sprzeczności z treścią dekretu, jak również ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Organ nadzoru stwierdził ponadto, ze w sprawach objętych działaniem dekretu warszawskiego nieodwracalne skutki prawne decyzji o przywróceniu terminu na złożenie wniosku dekretowego mogłyby wystąpić wyłącznie w przypadku, kiedy to bezpośrednio ta decyzja wywołałaby czynność cywilnoprawną, więc niemożliwą do odwrócenia przez działanie organu administracji. W niniejszej sprawie w ocenie organu takie okoliczności nie mają miejsca-zakwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła F. Z. z siedzibą w W. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że wydanie przez Prezydenta W. decyzji przywracającej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności powołanie się przez organ wyłącznie na orzecznictwo, z którego wynika brak możliwości przywrócenia terminu z art. 7 dekretu, bez wskazania prawidłowych sygnatur orzeczeń; 3. naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. poprzez niesłuszne przyjęcie, że 6-miesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie podlega przywróceniu, powołując się na nowe orzecznictwo sądów administracyjnych, podczas gdy w latach 50-tych istniały poglądy oraz praktyka przywracania przedmiotowego terminu, traktujące go jako termin prawa procesowego, a nie materialnego oraz poprzez niewłaściwe przyjęcie, że 6-miesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej rozpoczął swój bieg, podczas gdy Miasto W. do dnia dzisiejszego nie objęło skutecznie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie i tym samym termin ten nie rozpoczął biegu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można przenosić dzisiejszej interpretacji w zakresie określenia charakteru terminu z art. 7 dekretu do decyzji wydawanych w latach 50-tych, czyli w czasach, w których praktyką było przywracanie terminu, a zwłaszcza nie można na niej opierać przesłanki prowadzącej do stwierdzenia nieważności decyzji. Takie działanie w ocenie skarżącego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa oraz niejako zasadą praw nabytych, z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze się zgodziło. Ponadto skarżący podkreślił, że w aktach sprawy niniejszej brak jest dokumentów potwierdzających wykonanie czynności składających się na procedurę objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez gminę, co oznacza, że wniosek dekretowy został złożony w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Skarżący w piśmie z dnia 27 lutego 2014 r. złożonym na rozprawie w dniu 28 lutego 2014r. wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania w sprawie z wniosku F. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że Prezydent W. nie dysponuje oryginałem ogłoszenia o objęciu w posiadanie przedmiotowej nieruchomości oraz upoważnieniem do jego podpisania przez wiceprezydenta. Skarżący wniósł w związku z tym o przeprowadzenie również dowodu uzupełniającego z dokumentu - pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, ze zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950r., którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] wydana została na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia takich jej wad. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Podstawowym problemem w przedmiotowej sprawie było ustalenie charakteru terminu przewidzianego przepisem art. 7 ust. 1 wspomnianego wyżej dekretu "[...]." Rozstrzygnięcie bowiem tej kwestii w sposób zdecydowany wpływało na treść rozstrzygnięcia merytorycznego. Systemy prawa posługują się zarówno terminami procesowymi, jak i terminami wypływającymi z prawa materialnego. O ile terminy procesowe są w zasadzie przywracalne, tj. w określonych sytuacjach strona może ubiegać się o przywrócenie tego rodzaju terminu, którego nie dotrzymała (najczęściej bez własnej winy), o tyle odmiennie wygląda sytuacja w przypadku terminów prawa materialnego, których upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień. Za słuszny Sąd uznał pogląd wyrażony przez organy obu instancji, a ponadto utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu [...] ma charakter nieprzywracalny, jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 2/1997/50) wyrażony został pogląd, w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera natomiast regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1378/97, niepubl.). Zatem złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu oraz bez możliwości skorzystania w takiej sytuacji z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W tej sytuacji za prawidłowe Sąd uznał stanowisko wyrażone przez organy w obu decyzjach, stwierdzających nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950r., którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Dodać należy, że w uchwale z dnia 14 października 1996r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jedynie ujednolicenia orzeczniczego poglądu o prawnomaterialnym charakterze dekretowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej. W żadnej mierze uchwała ta nie wykreowała nowego poglądu w tym zakresie, dlatego nie można traktować jej za normatywne źródło sposobu wykładni art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.(por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1227/09, opublikowany orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego za słuszne należy uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sprawie rozpoznawanej nie można mówić o zmianie wykładni czy też potrzebie wykładni, a jedynie o potrzebie jednoznacznego potwierdzenia, ze poglądy wyrażane przez organy działające w podobnych sprawach kilkadziesiąt lat temu pozostawały w rażącej sprzeczności z treścią dekretu, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał zarzuty skargi za chybione. Jednocześnie Sąd uznał, że nieprawidłowe wskazywanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sygnatur spraw przywoływanych na poparcie swojego stanowiska jak i brak wskazania ich publikatora niewątpliwie stanowi uchybienie, jednakże jest to uchybienie, które nie miało żadnego wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie i dopuszczenie dowodu z załączonego do wniosku pisma z dnia [...] lutego 2014r.uznając, że rozstrzygnięcie sprawy niniejszej nie jest w żaden sposób zależne od wyniku rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że Prezydent W. nie dysponuje oryginałem ogłoszenia o objęciu w posiadanie przedmiotowej nieruchomości oraz upoważnieniem dla osoby podpisanej pod tym ogłoszeniem. Tego rodzaju okoliczności mogą być bowiem ewentualnie dowodem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Z tych tez względów za niezasadny Sąd uznał także zgłoszony wniosek dowodowy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.