II SA/Gl 1623/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. numer [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] r. inwestor I. G. zwróciła się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestycja miała być realizowana w B. na działce nr 1 obręb [...]. W toku postępowania Prezydent Miasta B. wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednak w wyniku odwołania inwestora decyzja ta została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] r. uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie decyzją z [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Warunki te dotyczyły m.in. wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł obecny skarżący T. Z.. W odwołaniu zarzucił decyzji błędne ustalenie obszaru analizowanego, naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz naruszenie przepisów postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego uzasadniania rozstrzygnięcia. Odnośnie błędnego ustalenia obszaru analizowanego odwołujący wskazał, że § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) określa jedynie minimalną granicę wyznaczania obszaru analizowanego, jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że niedopuszczalne jest takie rozszerzanie obszaru analizowanego, aby znaleźć działkę analogicznie zabudowaną jak wnioskowana. Odwołujący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p. uzasadniając zarzut wskazał, że działka 1 nie ma dostępu do ulicy [...] co potwierdza ustanowienie drogi koniecznej do ulicy [...]. Jego zdaniem oznacza to, że przy ocenianiu zasady dobrego sąsiedztwa nie powinny być brane pod uwagę budynki przy ulicy [...]. Podniósł także, że błędnie zinterpretowano sformułowanie ustawy "z tej samej drogi publicznej" ponieważ zabudowa przy ulicach [...], [...] oraz [...] stanowią niezależne od siebie struktury urbanistyczne. Odwołujący podniósł także, że nieruchomość zabudowana budynkiem oznaczonym jako [...] 4a jest samowolą budowlaną, dlatego również nie powinna być brana pod uwagę. Odwołujący wskazał także, że część działki 1 znajduje się w obszarze Parku Krajobrazowego [...], a wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wykluczał ten teren spod inwestowania. Strona uznała także za błędne ustalenie zezwalające na powierzchniowe odprowadzanie wód opadowych, ponieważ jedyną skuteczną możliwością odprowadzania wód jest odprowadzanie do istniejącej kanalizacji deszczowej. Zdaniem strony z powodu ukształtowania odprowadzanie powierzchniowe doprowadzi do naruszania stosunków wodnych. W wyniku powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał oceny sporządzonej przez organ I instancji analizy pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że wszystkie te warunki zostały spełnione. Organ stwierdził ponadto, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że dostęp do drogi publicznej określony w art. 2 pkt 14 u.p.z.p to także dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną lub służebność gruntową. Oznacza to, że działka sąsiednia, musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, który nie musi być bezpośredni. Organ wyjaśnił też, że pojęcie "ta sama droga publiczna" musi być interpretowane w ujęciu funkcjonalnym. Dlatego zdaniem SKO ulica [...], ulica [...] jako obsługujące zabudowę mieszkaniową na otaczającym obszarze i łączące się z ulica [...] stanowią jeden ciąg komunikacyjny który można traktować jako "tę sama drogę publiczną". Odnośnie zarzutu dotyczącego wzięcia pod uwagę przy ocenie dobrego sąsiedztwa samowoli budowlanej budynku przy [...] 4a, organ wskazał, że w wyniku procedury legalizacyjnej nieruchomość ma już uregulowany stan prawny. Wskazał także, że prowadząc postępowanie w sprawie warunków zabudowy organ nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym a jedynie z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji uwzględnił również położenie działki na obszarze parku krajobrazowego, poprzez pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z zakresu ochrony przyrody. Organ odwoławczy wskazał, że kwestię odprowadzania wód opadowych uzgodniono z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Na opisaną decyzję organu odwoławczego T. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze ponownie zarzucił, błędne ustalenie granicy obszaru analizowanego. Wskazał przy tym, że SKO błędnie uznał że organ I instancji podał motywy którymi się kierował przy wyznaczaniu granicy obszaru analizowanego. Skarżący podkreślił, że w decyzji brak jest informacji o zastosowanych kryteriach, i przyczynach tak rozległego i niespójnego urbanistycznie obszaru analizy. Skarżący uzasadniając zbyt szerokie ustalenie tej granicy podniósł, że zabudowy przy ulicy [...] oraz [...] oddzielone są stromym zboczem i terenami zielonymi więc wyklucza to traktowanie ich jako urbanistyczną całość a ulice te jako tą samą drogę publiczną. Skarżący nie zgodził się z przyjęciem, że budynek oznaczony numerem [...] 4a ma dostęp do ulicy [...], ponieważ ma on dostęp jedynie od strony ulicy [...]. Skarżący zarzucił także nieodniesienie się do zarzutu odwołania polegającego na odległości działki 1 od ulicy [...], która zdaniem skarżącego wyklucza możliwość przyjęcia granicy obszaru analizowanego zgodnie z ustaleniami organu I instancji. Zarzucił też nieustosunkowanie się do zarzucanego w odwołaniu odejścia przez organ I instancji od orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących zbyt szerokiej interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik uczestniczki postępowania, również wniósł o oddalenie skargi a jako jej uzasadnienie przytoczył argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. Skarżący podtrzymał skargę i wyjaśnił, że nie kwestionuje wielkości obszaru analizowanego, ale uznanie ulic [...],[...], [...],[...] za jeden Ciąg komunikacyjny. Pełnomocnik uczestniczki postępowania I. G. wniósł o oddalenie skargi i przychylił się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę pełnomocnika uczestniczki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję I instancji ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 obręb [...] w B. z dojazdem od ulicy [...]. Decyzji tej Sąd nie może zaakceptować, bowiem w jego ocenie została ona wydana z naruszeniem prawa. Na wstępie należy zauważyć, że podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jeżeli w gminie brak jest takiego planu (co bezspornie ma miejsce dla terenu objętego decyzją), o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Decyzja ta ma status indywidualnego aktu administracyjnego, wydanego w oparciu o przepisy ustawy. Ponieważ rozstrzygniecie wydane w tym zakresie stanowi ingerencję w sposób wykonywania prawa własności, przepisy regulujące wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy podlegające interpretacji i stosowaniu jak inne przepisy związane z ograniczeniem praw podmiotowych i wolności. W szczególności oznacza to prymat interesu indywidualnego nad interesem społecznym, w granicach wyznaczonych przez akty rangi ustawowej oraz zakaz wprowadzania warunków nie wyrażonych wprost w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu poprzedzającym tą decyzję (wydawaną wyłącznie na wniosek inwestora) dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana po ustaleniu, że zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowani terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2008 r. Z kolei sam sposób wyznaczania obszaru analizowanego, a w zasadzie jego granic określa ust. 2 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588 – dalej powoływane jako rozporządzenie) z tym, że przepis ten określa minimalne granice tego obszaru. W niniejszej sprawie wykreślenie obszaru analizowanego nie jest kwestionowane. Przedmiotem sporu jest natomiast uznanie zabudowy przy ulicy [...], [...] i ulicy [...] za spełniającą zasadę "dobrego sąsiedztwa", a także kwestie związane z odprowadzaniem wód opadowych na teren nieruchomości 1. W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że nie podziela stanowiska wyrażonego w wielu orzeczeniach sądowoadministracyjnych, że należy zwiększyć obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora. Zdaniem składu orzekającego dopuszczenie takiej możliwości w istocie przekreślałoby idee wprowadzania decyzji o warunkach zabudowy, którą miała m.in. przeciwdziałać rozproszeniu zabudowy. Istotnie granice obszaru analizowanego powinny być dostosowane do konkretnej sprawy, ale zawsze winny być wykreślone przy uwzględnieniu pewnej całości urbanistyczno-architekonicznej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie po spełnieniu m.in. podstawowego warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. Zgodnie z tą regulacją co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej (co działka objęta wnioskiem) musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] r. wnioskodawczyni I. G. wskazała, że działka nr 1 (objęta decyzją) posiada połączenie z drogą publiczną ulicy [...] przez ustanowioną służebność po działkach 2, 3, 4, 5 i 6. Zdaniem Sądu w celu spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, że przy ulicy [...] znajduje się działka zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy. Takiej działki natomiast brak, bowiem najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest na działce nr 7 posiadającej dojazd od ulicy [...] i znajduje się poza obszarem analizy w odległości 185 m, a więc znacznie przewyższającej promień analizy. Co do zasady skład orzekający nie podziela stanowiska, że ulice [...], [...], [...] są tożsame z ulicą [...], a w związku z tym zabudowa znajdująca się przy tych ulicach stanowi tzn. "dobre sąsiedztwo", o którym mowa w art., 61 ust, 1 pkt 1 ustawy dla wnioskowanej inwestycji. Istotnie w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się budynki wolnostojące ale dostępne z ulicy [...] i ulicy [...], które są niezależne, niepołączone bezpośrednio i oddzielone od siebie skarpą i pasem terenów zielonych, a więc nie stanowią one dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanej inwestycji ponieważ nie tworzą całości urbanistycznej z zabudową przy ulicy [...]. Co do zasady Sąd podziela stanowisko, że o tożsamości drogi publicznej nie przesądza jedynie kwestia jej nazwy, ale z drugiej strony nie można uznać, iż ciąg ulic stanowi jedną drogę publiczną, jeżeli wszystkie ulice zaliczone są do tej samej kategorii dróg publicznych. W sprawie przyjęto, że skoro ulice [...] i [...] obsługują zabudowę mieszkaniową na obszarze, na którym znajduje się działka wnioskodawczyni i łączą się z ulicą [...] to wykazują one łączność funkcjonalną i stanowią ciąg komunikacyjny, który należy taktować jako "tą samą drogę publiczną". Jak wspomniano wyżej tego poglądu w chwili obecnej Sąd nie podziela bowiem w sprawie nie wykazano by drogi te (tzn. [...], [...], [...], [...]) były zaliczone do tej samej kategorii drogi publicznej. Zaliczenie tych ulic do różnych kategorii wykluczałoby – w ocenie składu orzekającego – przyjęcie ich tożsamości. Wydaje się, że z decyzji organu I instancji wynika, że istotnie ulica [...] łączy się z ulicą [...], a ta z kolei z ulicą [...] i [...] (potwierdza to także wyciąg internetowy złożony przez skarżącego na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r.), a nadto jeżeli nawet dochodzi do połączenia tych dróg, to ma to miejsce poza obszarem analizy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzje organu I instancji, w której określono linię zabudowy na działce 1 w odległości 10 m od południowej granicy tej działki (pkt 2.1a decyzji organu I instancji). Natomiast w decyzji tej nie wskazano jakimi kryteriami kierował się organ wyznaczając tą linię (jaka jest podstawa prawna, a informacji w tej materii nie zawiera także analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. W postępowaniu ponownym należy więc wyjaśnić i ustalić, że ulica [...] jest identyczna z ulicą [...] i ulicą [...], a w związku z tym, że zabudowa istniejąca przy tych ulicach może stanowić "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanej inwestycji. Należy także odnieść się do zabudowy przy ulicy [...], która została uwzględniona w analizie cech poszczególnych obiektów (pkt 3 wniosków analizy z [...] r.) przy całkowitym pominięciu tej ulicy i jej zabudowy w zaskarżonej decyzji, a także wykazać sposób ustalenia linii zabudowy. Pozostałe zarzuty skargi, z których część została ponownie podniesiona w piśmie skarżącego z dnia 24 lutego 2014 r. nie zasługuje na uwzględnienie, na co wskazał już organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (str. 6), a które to argumenty Sąd podziela. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135, 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. bu