II SA/Kr 44/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi H. S. i S. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie niezbędności wejścia w teren nieruchomości skargę oddala. W dniu 16.04.2013 r., H. L. G. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia w teren nieruchomości nr [...] obręb [...] przy ul. U. w K. w celu wykonania prac przygotowawczych oraz robót budowniczych obejmujących modernizację ogrodzenia na przebiegu granicy z działka nr [...] obręb [...]. Prezydent Miasta w dniu 18.04.2013r., wezwał wnioskodawcę do usunięcia wskazanych we wniosku braków, w tym m.in. do określenia granic niezbędnej potrzeby korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Pismem z 7.05.2013 r., H. L. G. wyjaśnił iż: niezbędność wejścia dotyczy przyległego pasa nieruchomości sąsiedniej tj. dziatki [...] o szerokości 2,00 m. Wraz z powyższym wyjaśnieniem H. L. G. przekazał mapę do celów projektowych z zaznaczonym pasem nieruchomości sąsiedniej, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Następnie 20.06.2013r., Prezydent Miasta [...], po przeanalizowaniu materiału dowodowego, wydał zaskarżoną decyzję, którą odmówił wydania decyzji o niezbędności wejścia w teren, z uwagi na to, że zakres niezbędności wejścia w teren nie jest zgody z zakresem przedstawionym na załączniku graficznym, ponieważ na mapie do celów projektowych objęto również fragment działki nr [...] obręb [...] której nie wymieniono w temacie inwestycji. Powyższe rozstrzygniecie organu I instancji uchylone zostało decyzją Wojewody [...] z 25.07.2013 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wskazano, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta [...] nie przeprowadził żadnego postępowania w celu wyjaśnienia powyższej niezgodności pomiędzy treścią wniosku, a załącznikiem graficznym do tego wniosku. W ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji nałożył na H. L. G. obowiązek jednoznacznego określenia zakresu niezbędności wejścia w teren, tzn. podania wszystkich działek objętych przedmiotowym wnioskiem, wraz z określeniem terenu ich zajętości. Następnie 6.09.2013 r., Prezydent Miasta wydał zaskarżoną decyzję nr [...] znak: [...], którą orzekł o niezbędności wejścia w teren nieruchomości nr [...] obręb [...] przy ul. U. w K. wzdłuż jej południowej granicy, pasem terenu o szerokości 2 m, w terminie 4 miesięcy od dnia uzyskania ostateczności niniejszej decyzji w związku z koniecznością wykonania robót budowlanych zgodnie z zaświadczeniem znak: [...]. Od decyzji tej odwołanie wnieśli H. S., S. A., B. S., T. S. oraz P. M., zarzucając: - naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez orzeczenie o niezbędności wejścia w teren pomimo, że w sprawie nie wykazano, iż wejście na teren działki [...] obręb [...] jest niezbędne; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: a) art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, ponieważ przedmiotowa decyzja została doręczona w tym samym dniu, w którym niektórzy skarżący odebrali zawiadomienie, informujące, że został zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji oraz, że w terminie 5 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia można zapoznawać się ze zgromadzonym materiałem celem złożenia ewentualnych zastrzeżeń; b) art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie całościowego i dogłębnego zbadania stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a w szczególności: brak wyjaśnienia, czy inwestor domaga się orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości w trybie art. 47 ust. 2 Prawa Budowlanego, czy zajęcia pasa nieruchomości i objęcia go w wyłączne posiadanie na okres czterech miesięcy oraz brak ustosunkowania się do zgłaszanych przez strony zarzutów i wniosków dowodowych oraz; c) art. 11 i art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, brak zajęcia stanowiska wobec całego materiału procesowego oraz poprzestanie na lakonicznym stwierdzeniu niezbędności wejścia w teren, bez ustosunkowania się do konkretnych okoliczności sprawy, a także zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania w piśmie z dnia 20 maja 2013 r.; d) art. 8 kpa poprzez brak ustosunkowania się do twierdzeń, które skarżący uznawał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzją z dnia 31 października 2013r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił się zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu szczegółowo przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, że Prezydent Miasta [...] uchybił wskazaniom art. 10 kpa, gdyż co prawda, powiadomił strony o uzupełnieniu materiału dowodowego przez inwestora i o prawie do zapoznania się z tym materiałem oraz do złożenia ewentualnych wniosków, ale nie zapewnił już stronom możliwości skorzystania z tego prawa. Zawiadomienie w powyższej kwestii zostało wysłane do stron 2.09.2013 r. Prezydent Miasta [...] wydał zaskarżoną decyzję po upływie zaledwie czterech dni od wysłania ww. informacji tj. w terminie, gdy większość ze stron nie otrzymała jeszcze tego zawiadomienia, a więc nie wiedziała o możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się w sprawie, a zatem nie mogła skorzystać uprawnienia gwarantowanego przepisem art. 10 kpa. Odstąpienie od zasady bezwzględnego obowiązku zapewnienia stronie udziału w postępowaniu uwarunkowany jest spełnieniem łącznie dwu przesłanek: po pierwsze - załatwienie sprawy niecierpiącej zwłoki; po drugie - wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. S. i S. S. zarzucając, że organ odwoławczy powinien w niniejszej sprawie uchylić decyzję organu odwoławczego i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie braku niezbędności dla wejścia na teren nieruchomości i nieudzielenie inwestorowi zezwolenia na wejście na teren nieruchomości. Przyczyny dla podjęcia przez organ odwoławczy takiego rozstrzygnięcia są zdaniem skarżących następujące: 1) brak w przepisach prawa podstawy prawnej dla wydania rozstrzygnięcia tego typu jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Art 47 ustawy Prawo budowlane mówi o stwierdzeniu niezbędności wejścia na teren nieruchomości i o zakresie i warunkach tejże niezbędności, natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji - chcąc uczynić zadość nieuprawnionemu wnioskowi inwestora - dotyczyło zezwolenia na zajęcie części terenu nieruchomości. Rozstrzygnięcie to sformułowano w ten sposób, gdyż żądanie inwestora w istocie zmierzało nie tyle do czasowego wejścia na teren przedmiotowej nieruchomości co do zajęcia części terenu tejże nieruchomości i pozbawienia właścicieli nieruchomości faktycznego nią władania w zajętej części przez długi okres czasu (odgrodzenie zajętej części ogrodzeniem z płyty). 2) brak niezbędności wejścia na teren ww. nieruchomości, inwestor nie wykazał, że do wykonania robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren przedmiotowej nieruchomości. Rozstrzygnięcie o wejściu na sąsiedni grunt lub do sąsiedniego budynku (lokalu) może być podjęte tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Wejście jedynie dla ułatwienie wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Nie daje takiej podstawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa przez organ, może skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Zgodnie z zacytowanym przepisem aby sąd mógł uchylić zaskarżony akt, w postępowaniu musi nastąpić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do takich uchybień w kontrolowanym postępowaniu organu II instancji nie doszło. Choć było błędem organu II instancji "odstąpienie od oceny zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym", to uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Istotne naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. winno skutkować w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy uchyleniem decyzji tego organu do ponownego rozpoznania. Podkreślić należy, że już w odwołaniu m.in. skarżące podniosły zarzut istotnego naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie zapoznania się przez organ z uzupełnionym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zarzut ten został obszernie uzasadniony, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, że między stronami istnieje istotna rozbieżność co do konieczności wejścia inwestora na teren działki nr [...]. Skoro zatem m.in. skarżące kwestionują zasadność dokonanego w oparciu o zebrany materiał dowodowy rozstrzygnięcia organu I instancji, a ponadto zarzucają mu naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., to należy wnioskować, że mają zamiar zakwestionować w istotnym zakresie zebrany w sprawie materiał dowodowy, tak aby doprowadzić do odmiennego merytorycznie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zachodziły podstawy do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie może budzić wątpliwości, że organ I instancji istotnie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto skoro m.in. skarżące to podnoszą, zarzucając że chciały się odnieść do uzupełnionego przez inwestora materiału dowodowego i kategorycznie wskazują, że nie ma merytorycznych podstaw dla wyrażenia zgody na konieczność wejścia inwestora na teren działki nr [...], to znaczy, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać w tym miejscu należy, że ewentualna próba zastąpienia przez organ II instancji, organu I instancji, w okolicznościach mniejszej sprawy mogłaby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z powyższych przyczyn rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.