VII SA/Wa 503/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm. – k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania M.K.- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]września 2011 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T.z dnia [...] maja 1998 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.i J.K.pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ewid. [...] w miejscowości N., gmina T.. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...]maja1998 r. znak: [...], działając na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.i J.K.pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ewid. [...], położonych w N., gmina T.. W związku z wnioskiem W.K.o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, organ nadzorczy wezwał wnioskodawcę do wykazania legitymacji do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Wnioskodawca wyjaśnił jednak, że nie można przypisać mu statusu strony. W tym stanie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu. W toku postępowania inwestor - J.K.przekazał pismo Urzędu Gminy T. z dnia [...]czerwca 2009 r. znak: [...]oraz upoważnienie udzielone J.K.przez właściciela działki nr [...]- W.K., do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]października2010 r. stwierdził nieważność kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]maja1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]stycznia2011 r. znak: [...]uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji wobec w szczególności uchybień formalnych związanych z postępowaniem przed organem wojewódzkim. Kolejną decyzją, z dnia [...]września 2011 r. znak [...] Wojewoda [...]nie stwierdził nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]maja1998 r. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...]grudnia2011r., znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy tę decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 1994 r. Nr 89. poz. 414 z późn. zm., według stanu na dzień [...]maja1998 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ stwierdził, iż jak wynika z posiadanej dokumentacji, inwestorzy J.i J.K.przedłożyli odpis z Księgi Wieczystej Nr [...]wydany przez Sąd Rejonowy w T.w dniu 5 maja 1998 r. dla działek nr ew. [...]oraz odpis z Księgi Wieczystej Nr [...]wydany przez Sąd Rejonowy w T.w dniu 6 kwietnia 1998 r. dla działki nr ew. [...]. Z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, iż prawo własności działek inwestycyjnych (nr ew. [...], [...]) przysługuje wyłącznie wnioskodawcom. W odniesieniu do działki inwestycyjnej nr ew. [...]organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia "notarialnego prawa do dysponowania nieruchomością", z którego wynika, że właściciel tej nieruchomości W.K.udzielił J.K.zgody na dysponowanie nieruchomością nr ew. [...]na cele budowlane. Na przedmiotowym dokumencie brak jest daty jego sporządzenia, w związku z czym nie można jednoznacznie wskazać, kiedy powyższy dokument został załączony do akt sprawy. Z oświadczeń inwestorów wynika, że w/w dokument potwierdzający prawo do dysponowania działką nr ew. [...]na cele budowlane załączono do akt sprawy na etapie starania się o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji (pismo J.i J.Krok z dnia 19 października 2010 r., pismo J.Krok z dnia 12 września 2011 r.). Z kolei strona skarżąca wyjaśniła, że W.K.nie udzielał im pełnomocnictwa w tamtym czasie (pismo z dnia 1 lipca 2010 r., pismo z dnia 20 października 2011 r.). Jak wynika z wyjaśnień Urzędu Gminy T., inwestor nie był wzywany o uzupełnienie dokumentów (pismo z dnia [...]czerwca 2009 r.). Urząd poinformował, że w dokumentach archiwalnych dotyczących pozwolenia z dnia [...]maja1998 r. znak: [...] nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [...]dla J.i J.Krok (pismo z dnia 3 listopada 2008 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nawiązując do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzecznictwa podniósł, że stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Przede wszystkim same wątpliwości dotyczące daty sporządzenia "notarialnego prawa do dysponowania nieruchomością" powodują, iż nie można w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, że podczas wydawania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T.z dnia [...]maja1998 r. znak: [...], inwestor nie dysponował dokumentem potwierdzającym jego prawo do dysponowania nieruchomością nr ew. [...]na cele budowlane, co w konsekwencji prowadziłoby do uznania, że weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podkreślił, że nawet gdyby ustalono jednoznacznie, naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, należałoby stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Działka inwestycyjna nr ew. [...](której właścicielem w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę był W.K.) uległa likwidacji, a w jej miejsce utworzono działki o nr ew. [...]i [...](decyzja Starosty T.z dnia [...]czerwca2005 r., znak: [...]). Właścicielem działki nr ew. [...]na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy jest M.K.(KW Nr [...]). Działka nr ew. [...]uległa zaś dalszemu podziałowi decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...]czerwca2005 r., znak: [...] - na działkę nr ew. [...](której właścicielem jest M.K.- KW Nr [...]) oraz działkę nr ew. [...](której właścicielem jest H.K.- KW Nr [...]). Organ podał, że jak wynika z załączonego do akt sprawy projektu podziału działki nr ew. [...], sporny obiekt na dzień obecny usytuowany jest na działkach nr ew. [...](stanowiącej własność H.K.- KW Nr [...]), [...] (również stanowiących własność H.K.- Księga Wieczysta Nr [...]). H.K.(córka inwestorów - J.i J.Krok) oświadczyła, że wyraża zgodę na inwestycję objętą kwestionowanym pozwoleniem na budowę z dnia [...]maja1998 r., znak: [...], wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T.. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że nawet ewentualne uchybienie przepisowi art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie nosiłoby znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie nie powodowałoby jakichkolwiek skutków, które można by uznać za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nieruchomości inwestycyjne - w dniu wydawania pozwolenia na budowę - objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy T. z dnia [...]czerwca1992 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (Dz. Urz. Województwa T.z dnia 1992 r. Nr [...], poz. [...]). Jednocześnie, inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...]marca1998 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ważną w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W tym kontekście, z całą pewnością nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ stwierdził, że badana inwestycja nie narusza także warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 r. obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...]czerwca2000 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 z późn. zm.), w szczególności przepisów § 12, 13 oraz przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. W związku z powyższym, nie doszło także do rażącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a - c Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M.K., zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak rzetelnych ustaleń co do okoliczności związanej z określeniem, czy w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]maja1998 r., w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym bezsprzecznie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy T. w oparciu o powyższą regulację; - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Stwierdził, że W.K.nie wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wskazanego pozwolenia na budowę (przebywał w tym czasie w Stanach Zjednoczonych), nie udzielał J.i J.K.żadnego pełnomocnictwa czy upoważnienia do wykonywania robót budowlanych na działce nr [...]będącej jego własnością. Jednocześnie w dokumentach archiwalnych dotyczących pozwolenia na budowę udzielonego J.i J.K., brak jest dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością oznaczoną nr [...](co wskazano w piśmie z dnia 3 listopada 2008 r.), a na samym dokumencie upoważnienia, na które powoływali się inwestorzy widnieje data 14 maja 2001 r. Skarżący wskazał, że dopiero w 2001 r. W.K.udzielił J.K.upoważnienia do występowania w jego imieniu w celu podjęcia czynności związanych z budową całkowicie innego budynku. Na nieruchomości oznaczonej uprzednio nr ewidencyjnym [...]usytuowane są dwa budynki - jeden wybudowany zgodnie z prawem przez W.K.oraz drugi, wybudowany przez J.i J.Krok, którego to budynku dotyczy przedmiotowa sprawa. Okoliczności powyższe nie zostały jednak na żadnym z etapów postępowania administracyjnego sprawdzone, ani zweryfikowane. Zdaniem skarżącego, prawo własności H.K.budzi wątpliwości, podziału działki o nr ew. [...]dokonano bez wiedzy i zgody W.K., w tym zakresie prowadzone są właściwe odrębne postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd stwierdza - zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela stanowisko organu - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma podstaw do stwierdzenia, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można kategorycznie stwierdzić, że inwestor nie dysponował zgodą właściciela wówczas działki o nr ew. [...], a gdyby nawet wówczas takiej zgody nie miał, to i tak skutki tego naruszenia prawa nie uzasadniają wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, przez stwierdzenie jej nieważności. Przypomnijmy, działka o nr ew. [...]była jedyną nieruchomością, co do której inwestorzy nie mieli uregulowanego tytułu prawnego w rozumieniu potwierdzenia w księdze wieczystej. Twierdzili, że uzyskali zgodę ówczesnego właściciela – W.K.i legitymowali się w tym zakresie pełnomocnictwem. W toku postępowania tej okoliczności nie udało się jednoznacznie zweryfikować. Należy jednak stwierdzić, że w tym zakresie organ poczynił wyczerpujące ustalenia i dokonał właściwej interpretacji tych okoliczności. Wbrew twierdzeniom skargi, pełnomocnictwo W.K., które w/g inwestorów było legitymacją ich prawa do dysponowania nieruchomością na cele niniejszej inwestycji, nie zawiera daty jego sporządzenia. Jedyna data na nim widniejąca dotyczy licencji, którą posługiwała się osoba potwierdzająca podpis W.K.. Na tę okoliczność oczywistą już przy podstawowej znajomości języka angielskiego, do której strony oczywiście nie są zobowiązane, zostało złożone zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym tłumaczenie tłumacza przysięgłego. Kluczowe znaczenie dla oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ma jednak to, że działka o nr ew. [...]uległa podziałowi ostatecznie na działkę [...]- obecnie własność skarżącego i na działkę [...]- własność H.K.córki inwestorów. Inwestycja jest zlokalizowana na tej ostatniej, a H.K.jej nie kwestionuje. Podzielić zatem należy stanowisko organu co do tego, że nie ma żadnych przesłanek wynikających ze skutków naruszenia, podkreślmy ewentualnego naruszenia prawa, które kazałyby wyeliminować decyzję z obrotu prawnego. Zarzuty skargi nie mogły powyższej oceny zmienić. I tak, wbrew zarzutom, postępowanie przed organem II instancji, jak wskazano powyżej, nie zawierało wad stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, 77, 107 k.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie tak w zakresie postępowania dowodowego jak i pozostałych wymogów procedury postępowania administracyjnego. Kwestionowanie nadal pełnomocnictwa wobec prawidłowego uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może wpłynąć na ocenę tej decyzji. Powoływanie się na widniejącą tam datę, wskazuje na brak zrozumienia już nie tylko sformułowania obcojęzycznego, ale oczywistego w świetle przedstawionego tłumaczenia, braku związku tej daty z okolicznością daty wystawienia pełnomocnictwa . Stan prawny nieruchomości po jej podziale może być oczywiście kwestionowany w odrębnym postępowaniu , ale dla organu w tym postępowaniu stan ten wynikający z aktualnych wpisów w księgach wieczystych był absolutnie wiążący, o czym stanowi zasada rękojmi wiary tych ksiąg. Skarżący nie podjął też żadnej polemiki w zakresie stwierdzenia przez organ braku ujemnych skutków społeczno gospodarczych, jakie wywołuje pozostawienie decyzji w obrocie prawnym. Na marginesie Sąd wskazuje, że w sprawie dopuścił do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, choć skarga pochodząca od M.K.faktycznie nie wywodziła jego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, poza faktem prawa własności do nieruchomości, która obecnie sąsiaduje z inwestycją objętą przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).