IV SAB/Wa 276/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Tel-Avivie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie paszportu - oddala skargę - Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1 I 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi D.P. (dalej jako "skarżąca") złożyła skargę na bezczynność Konsula R.P. w T. pełniącego funkcję organu paszportowego w sprawie z wniosku o wydanie polskiego paszportu. Zarzuciła Konsulowi R.P. w T. naruszenie art. § 9, 10, 14 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985r. w sprawie szczegółowego postępowania przed konsulem w związku z niewydaniem jej paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie i wniosła o zobowiązanie Konsula RP. do niezwłocznego wydania jej polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i zasądzenie kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 sierpnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do Konsula R.P. w T. o wydanie polskiego paszportu. Analizując wniosek Konsul stwierdził w dołączonych do wniosku dokumentach różne imiona rodziców skarżącej i w dniu 4 września 2013r. zobowiązał ją do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie w terminie 14 dni ujednoliconych aktów stanu cywilnego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżąca zakwestionowała ww zobowiązanie i w piśmie z dnia 7 października 2013 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na uzupełnienie wniosku paszportowego. Dodatkowo złożyła do MSW zażalenie na bezczynność organu paszportowego oraz skargę do MSZ w trybie art. 227 kpa. Skarżąca kwestionuje merytoryczną zasadność uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie ujednoliconych aktów stanu cywilnego, w których będą występowały tożsame imiona jej rodziców. Skarżąca przywołała § 5 rozporządzenia MSW z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych, zgodnie z którym "w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli dane zawarte w dokumentach przedkładanych przez osobę, która ubiega się o wydanie dokumentu paszportowego, lub dane zawarte w dostępnych ewidencjach, o których mowa w par. 4 ust. 3, budzą wątpliwości co do tożsamości lub obywatelstwa osoby albo w dostępnych dokumentach i ewidencjach występują rozbieżności w danych osoby, organ paszportowy może żądać przedłożenia w szczególności odpisów skróconych polskich aktów stanu cywilnego, odpisów zupełnych polskich aktów stanu cywilnego lub dokumentu poświadczającego obywatelstwo polskie osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r.". Zdaniem skarżącej nie było wątpliwości co do jej danych osobowych, gdyż uprzednio zostały potwierdzone przez Wojewodę [...] w trakcie postępowania dotyczącego stwierdzenia posiadania przez nią polskiego obywatelstwa, a także przez MSW w trakcie nadawania jej numeru PESEL i wszystkie te instytucje dysponowały tymi samymi dokumentami źródłowymi. Wskazała, iż kwestionowane przez Konsula imiona I. i J. oraz R. i R. są imionami tożsamymi, poza tym rozbieżność pomiędzy aktem urodzenia a aktem małżeństwa skarżącej w imionach rodziców pozostawała bez wpływu na realizację wniosku paszportowego tj. przekazania wniosku do personalizacji. W odpowiedzi na skargę Konsul wniósł o jej "odrzucenie" choć z uzasadnienia należy wnioskować, iż wnosił o oddalenie skargi. Podniósł, że imiona jej rodziców w akcie urodzenia i w złożonym akcie małżeństwa były odmienne a przy tym w akcie małżeństwa wskazano, że po zawarciu związku małżeńskiego będzie ona nosiła nazwisko "P.". W związku ze zmianą nazwiska i wątpliwościami co do danych zobowiązano skarżącą do złożenia odpisu polskiego aktu małżeństwa w oryginale. W zobowiązaniu z dnia 4 września 2013r. zgodnie z przepisami Konsul pouczył skarżącą o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania na wypadek nieprzedstawienia wymaganych dokumentów. Wobec nieuzupełnienia wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Konsul wyjaśnił dodatkowo, że skarżąca w międzyczasie tj. 4 listopada 2013r. złożyła uzupełniony i sprostowany gdy chodzi o imiona rodziców odpis zupełnego aktu małżeństwa na nazwisko D.P. a zatem aktualnie nie ma przeszkód do załatwienia wniosku pozytywnie o ile zostanie uiszczona stosowna opłata paszportowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej "ppsa"). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Z kognicji sądów administracyjnych wyłączone są tylko sprawy procedowania przed konsulem w kwestii wydawanych wiz i zezwoleń w małym ruchu granicznym cudzoziemcom (art. 5 pkt. 4 i 5 ppsa). Warunkiem złożenia skargi jest uprzednie złożenie zażalenia zgodnie z art. 37 kpa, bądź wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa stosownie do treści art. 52 ust. 4 ppsa. Skarżąca wypełniła obydwa ww warunki, złożyła mianowicie i zażalenie (którego organ nadzoru nie uwzględnił) i wezwała konsula do niezwłocznego wydania paszportu. Wniosek konsula o odrzucenie skargi w świetle art. 58 ppsa nie znajdował uzasadnienia. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 roku o dokumentach paszportowych ( Dz.U. z 2013, poz. 268 ) paszporty i paszporty tymczasowe w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia wojewoda właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, a za granicą - konsul. Z art. 6 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 roku o dokumentach paszportowych wynika, że do postępowań w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r, poz. 267 dalej jako “kpa") a wydanie bądź odmowa wydania paszportu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jednak zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy - do postępowań uregulowanych ustawą o dokumentach paszportowych należących do właściwości konsula stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 roku o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 215 poz. 1823). W art. 31 ust. 2 stanowi ona, że w sprawach należących do właściwości konsula stosuje się odpowiednio tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące skarg i wniosków, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu jest Minister Spraw Zagranicznych. Jak słusznie wskazano w skardze, w razie złożenia wniosku o wydanie polskiego paszportu do Konsula R.P. - do postępowania przed nim zastosowanie mają przepisy zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego postępowania przed konsulem (M.P.1985.35.233) gdyż rozporządzenie, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o funkcjach konsulów RP nie zostało dotychczas wydane. Wzór wniosku o wydanie paszportu został określony w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 roku w sprawie dokumentów paszportowych (§ 3 ust. 1 pkt 1). Określa on wymogi formalne wniosku. Dodatkowo wnioskodawca winien wraz z wypełnionym wnioskiem o wydanie paszportu złożyć: 1) dowód uiszczenia opłaty; 2) kolorową fotografię 3) odpis skrócony lub zupełny polskiego aktu małżeństwa - w przypadku ubiegania się o dokument paszportowy każdorazowo po zmianie nazwiska w wyniku zawarcia małżeństwa za granicą. Jeżeli wniosek, który strona złożyła do konsulatu nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać stronę do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. § 11 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem). Jednocześnie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli dane zawarte w dokumentach przedkładanych przez osobę, która ubiega się o wydanie dokumentu paszportowego, lub dane zawarte w dostępnych ewidencjach budzą wątpliwości, co do tożsamości lub obywatelstwa osoby albo w dostępnych dokumentach i ewidencjach występują rozbieżności w danych osoby - organ paszportowy może żądać przedłożenia odpisów skróconych polskich aktów stanu cywilnego lub dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego. Wniosek skarżącej i dokumenty przez nią przedstawione, jak wynika z akt sprawy, wskazywały na rozbieżność w imionach jej rodziców. Rozbieżność wynikała z danych zawartych w akcie małżeństwa, który zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia skarżąca miała obowiązek dołączyć do wniosku. Dane osobowe wnioskodawcy, w szczególności te określające tożsamość, to podstawowe dane, jakimi musi dysponować organ paszportowy przy rozpoznawaniu wniosku. Ma on bowiem obowiązek ustalić i potwierdzić tożsamość wnioskodawcy. Jak stanowi § 4 rozporządzenia - tożsamość i obywatelstwo osoby, która nie ma obowiązku posiadania dowodu osobistego i nie posiada ważnego dokumentu paszportowego organ paszportowy ustala na podstawie danych zawartych w dostępnych ewidencjach. Jeżeli jednak organ ma wątpliwości, a przy tym wynikają one z treści dokumentów przedstawionych przez samą stronę – ma prawo żądać uzupełnienia stosownych dokumentów bądź przedstawienia dokumentów pozbawionych rozbieżności, odpowiednio spójnych, bez wewnętrznych sprzeczności. Ponieważ do postępowania przed konsulem nie stosuje się przepisów kpa, konsul zastosował przepisy zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego postępowania przed konsulem i ostatecznie pozostawił wniosek bez rozpoznania w oparciu o jego § 11. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w ocenie osoby składającej wniosek, jej wniosek spełnił kryterium kompletności, może ona złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. (por. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 roku, l GSK 485/07, http://orzeczenia.nsa.qov.pl) W sprawach takich jak ta kontrolowana w niniejszym postępowaniu, przyjmuje się co do zasady, że prawo do żądania dalszych dokumentów powinno być następstwem merytorycznej oceny wniosku bądź powzięcia wątpliwości w związku z weryfikacją danych i informacji posiadanych przez organ wydający paszport czy też inne ograny administracji publicznej. Ocenne pozostaje natomiast, czy żądanie ujednolicenia wewnętrznie sprzecznych danych w dokumentach przedstawianych przez samą stronę w związku z wymogami formalnymi stawianymi przez § 3 rozporządzenia o dokumentach paszportowych uzasadnia wezwanie strony do uzupełniania braków formalnych (poprzez przedstawienie sprostowanych dokumentów bądź ich oryginałów) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania czy też uzasadnia wezwanie strony do przedstawienia żądanych dokumentów pod rygorem wydania merytorycznej decyzji odmownej. Problem sprowadza się do oceny czy spełnia wymogi formalne wymagany przepisami jako jeden z warunków formalnych akt małżeństwa zawierający inne dane osobowe niż dane podane przez wnioskodawcę w formularzu stanowiącym wzór wniosku o wydanie paszportu jak również czy wystarczająca jest jego kopia – bo tu Konsul wezwał do złożenia oryginału skróconego lub zupełnego odpisu aktu małżeństwa. Rozpoznając skargę na bezczynność konsula Sąd dysponował jedynie kopią dokumentów złożonych przez wnioskodawczynię wraz ze skargą, a zatem nie mógł w istocie merytorycznie ocenić czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne. Tym niemniej należy wskazać, że skarżąca już podczas postępowania skargowego złożyła odpowiednie dokumenty żądane przez konsula, a dokumenty załączone do skargi istotnie budziły wątpliwości - zwłaszcza że w kwietniu 2013r. skarżąca zmieniała także nazwisko rodowe z "M." na "M." a powiadomienie o nadaniu numeru PESEL z [...] kwietnia 2013r. wystawiono na nazwisko "M." przy czym akt małżeństwa z 1975r. wskazywał jako nazwisko "M.". Oprócz różnych imion rodziców skarżącej w dokumentacji były także różne jej nazwiska rodowe. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem wskazanych w skardze tj. § 9, 10 i 14. Stanowią one, że: "Konsul organizuje przyjęcia interesantów, udziela im niezbędnych informacji oraz przystępnie, konkretnie i ściśle wyjaśnia treść obowiązujących przepisów polskich i państwa przyjmującego. Jeżeli istnieją ku temu możliwości prawne i faktyczne, konsul powinien rozstrzygnąć sprawę natychmiast, wręczając lub komunikując stronie decyzję, a gdy takich możliwości nie ma, powinien określić w przybliżeniu termin zbadania i rozstrzygnięcia sprawy (§ 9). Konsul wszczyna postępowanie na wniosek strony lub z urzędu. Strona może złożyć w konsulacie wniosek o dokonanie czynności konsularnej ustnie lub na piśmie. W wypadkach przewidzianych prawem wniosek powinien być złożony na piśmie. (§ 10) Konsul informuje stronę o wszczęciu postępowania oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia. W razie potrzeby przesyła tej stronie odpowiednie formularze wraz z pouczeniem o sposobie ich wypełnienia i wymaganych załącznikach. Konsul nie zawiadamia strony o wszczęciu postępowania, jeżeli sprawa zostanie załatwiona w terminie nie przekraczającym 14 dni. W razie powstania okoliczności powodujących konieczność przedłużenia ustalonego terminu załatwienia sprawy, konsul zawiadamia o tym stronę, wyznaczając równocześnie nowy termin. (§ 14) Nawet jeżeli przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy konsul niezasadnie zastosował rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania (inicjując tryb dotyczący uzupełnienia wniosku czy też nieprawidłowe dane w akcie małżeństwa wnioskodawczyni uznając jako niespełnienie warunków formalnych) to nie mamy do czynienia z bezczynnością w czystej postaci. Bezczynność organu zachodzi co do zasady gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w związku ze złożonym wnioskiem. Tymczasem w niniejszej sprawie organ przeanalizował wniosek, uznał, że nie spełnia on kryteriów formalnych i zastosował tryb postępowania przewidziany w § 11 zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Jeżeli nawet przyjąć, jak twierdzi skarżąca, że zamiast pozostawienia wniosku bez rozpoznania organ powinien był wydać decyzję odmowną, to owa ewentualna "bezczynność" (której na gruncie materiału znajdującego się w aktach sprawy Sąd się nie dopatrzył) nie miała charakteru rażącego i wynikała z odmiennej wykładni regulacji normatywnych, zakreślających tryb wydawania paszportów czyli § 5 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych w powiązaniu z ww § 11 zarządzenia regulującego postępowanie przed konsulem. Podnoszona w skardze kwestia bezprawności pouczenia o przepadku uiszczonej przez skarżącą opłaty konsularnej w razie nieuzupełnienia wniosku paszportowego w zakreślonym terminie nie ma bezpośredniego związku z samą skargą na bezczynność organu a w istocie stanowi skargę w zakresie żądania opłaty od kolejnego wniosku nie objętego niniejszym postępowaniem. Jak stanowi art. 12 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, za paszporty i paszporty tymczasowe wydane przez konsula pobiera się opłatę w wysokości określonej w przepisach wydanych na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie opłat konsularnych (Dz.U.2013, poz. 522) strona wnioskująca o wykonanie czynności konsularnej wnosi opłatę konsularną przed wykonaniem czynności. Opłata konsularna od wniosku nie podlega zwrotowi. Zwrot opłaty konsularnej przysługuje stronie tylko wówczas, gdy skierowała wniosek do konsula, a następnie zażądała zaniechania wykonania czynności konsularnej, a przy tym gdy czynność nie została jeszcze rozpoczęta. (§ 7 ww rozporządzenia). W kontrolowanej sprawie konsul rozpoczął czynności jednak skarżąca nie złożyła w terminie wymaganych przez niego dokumentów. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za niezasadna i na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.