II GSK 547/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 413/14 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. Spółki z o.o. w W. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 413/14 oddalił skargę [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r. – na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. dalej Pt) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej: k.p.a.) - działając z urzędu ograniczył [...] (dalej: skarżąca) będącej stroną postępowania wszczętego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie określenia rynku właściwego jako rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej (sieci telefonii komórkowej) [...].; ustalenia, że na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej (sieci telefonii komórkowej) [...] występuje jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej; wyznaczenia [...] jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej (sieci telefonii komórkowej) oraz nałożenia, utrzymania i zmiany obowiązków regulacyjnych, prawo wglądu do następujących materiałów wszczętego z urzędu postępowania: 1. Korespondencji Prezesa UKE z [...]. ([...].) prowadzonej pod sygnaturą [...] a) [...] 2. Korespondencji Prezesa UKE z [...] prowadzona pod sygnaturą [...] a) pisma [...] wraz z załącznikami; 3. Korespondencji Prezesa UKE z [...] a) pisma [...] wraz z załącznikami; 4. Korespondencji Prezesa UKE z [...] prowadzona pod sygnaturą [...] a) pisma [...] wraz z załącznikami; 5. Korespondencji Prezesa UKE z [...] prowadzona pod sygnaturą [...] a) pisma [...] wraz z załącznikami; 6. Korespondencji Prezesa UKE z [...] prowadzona pod sygnaturą [...] a) pisma [...] wraz z załącznikami; w zakresie, w jakich zawierają w swej treści informacje, które spełniają przesłanki zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm. dalej u.z.n.k.), pozwalające uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu Prezes UKE wskazał, że art. 207 ust. 1 Pt stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Zatem może on w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo telekomunikacyjne, w drodze postanowienia ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Prezes UKE wskazał, że w ramach wszczętego postępowania w stosunku do [...]przygotował projekt decyzji, który został poddany postępowaniu konsultacyjnemu. Projekt ten przewiduje nałożenie na [...] obowiązku polegającego na stosowaniu opłat za zakończenie połączenia (ang. Mobile Termination Rate-MTR) w ruchomej publicznej sieci telefonicznej [...] w wysokości określonej w zamieszczonym w sentencji decyzji harmonogramie, wyliczonej w oparciu o stworzony przez Prezesa UKE model operatora efektywnego. Dla celów kalkulacji MTR wykorzystany został, stworzony przez Prezesa UKE, w oparciu o metodologię PURE LRIC model bottom-up. Przedmiotowy model został przez Prezesa UKE zasilony danymi przekazanymi mu przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej. Dane wykorzystane przez Prezesa UKE do zasilenia modelu bottom-up, który następnie posłużył do celów kalkulacji MTR, zostały przez przekazujących je przedsiębiorców telekomunikacyjnych zastrzeżone, zgodnie z art. 9 Pt, jako stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 9 Pt należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie Prezesa UKE dane zawarte w dokumencie wskazanym w sentencji postanowienia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Ujawnienie danych, przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które dotyczą prowadzonej przez nich działalności stanowiłoby zagrożenie dla interesów tychże przedsiębiorców. Konieczne zatem było ograniczenie skarżącej prawa wglądu do akt z uwagi na groźbę ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. oddalił skargę [...] W ocenie Sądu I instancji sentencja postanowienia Prezesa UKE nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, w jakim zakresie zostało ograniczone prawo wglądu skarżącej do materiału dowodowego. Jest bardzo czytelna. Dotyczy wszak materiału dowodowego w zakresie stosowanego przez Prezesa UKE modelu kalkulacji kasztów operatora efektywnego (w formie pliku xls zapisanego na płycie CD), co przecież wynika z sentencji. Nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości, o jakie dokumenty chodzi w ograniczeniu skarżącej prawa do ich wglądu. Model kalkulacji kosztów operatora efektywnego został zasilony danymi kosztowymi przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej, a co za tym idzie pisma wymienione w sentencji postanowienia z 10 sierpnia 2014 r. oraz model kalkulacji kosztów operatora efektywnego zasilony tymi danymi kosztowymi, dotyczą tego rodzaju danych. Także skarżąca przekazała organowi tego rodzaju dane i zastrzegła, podobnie jak i inni przedsiębiorcy telekomunikacyjni, że posiadają one wartość gospodarczą i stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Zatem Prezes UKE określając w jakim zakresie prawo wglądu P. do materiału dowodowego doznaje ograniczenia, był uprawniony uczynić to odwołując się do dokumentów lub materiałów (informacji), które zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to dane kosztowe, którymi został zasilony model bottom-up służący kalkulacji opłat za zakończenie połączenia w ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Przekazując te dane przedsiębiorcy telekomunikacyjni zastrzegli, zgodnie z art. 9 Pt, że dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W odniesieniu do tych danych nie zapadły decyzje wydane przez Prezesa UKE o uchyleniu ich zastrzeżenia. Zatem podlegają ochronie i nie podlegają publikacji. W postanowieniu, jego sentencji organ wskazał, że wyłączeniu podlegają tylko dane w zakresie, w jakim stanowią zastrzeżoną przez operatorów telekomunikacyjnych tajemnice przedsiębiorstwa. W pozostałym zakresie prawo wglądu do akt nie zostało ograniczone. Swoje stanowisko organ uzasadnił, wskazując przesłanki jakimi się kierował wydając postanowienie o ograniczeniu stronie prawa wglądu do danych stanowiących tajemnice przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zgodzić się należy z organem, że ujawnienie danych przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w przedmiotowej sprawie, danych, które dotyczą prowadzonej przez nie działalności, stanowiłoby zagrożenie dla interesów tychże przedsiębiorców. Zasadnym więc było ograniczenie stronie prawa wglądu do akt z uwagi na groźbę ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Żądanie strony: wskazania przedsiębiorców i rodzaju przekazanych przez nich informacji stanowiłoby zagrożenie dla ich interesów. Zidentyfikowanie danych nie byłoby już trudne, zwłaszcza dla przedsiębiorcy związanego z rynkiem telekomunikacyjnym i to jednego z największych. Ujawnienie takich danych, niezależnie nawet od źródła ich pochodzenia, mogłoby spowodować zarzut narażenia przedsiębiorcy na ujawnienia jego tajemnicy i związaną z tym potencjalną szkodę. Znajomość rezultatów poszczególnych wyliczeń mogłoby doprowadzić do poznania danych wsadowych poszczególnych przedsiębiorców, danych, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa innych operatorów. Reasumując, Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu zostało sformułowane w sposób, który wyklucza wątpliwości, co do istotnych elementów treściowych. Nie brak jakiegokolwiek elementu, który mógłby podważać moc orzeczenia z jednej strony, z drugiej zaś zabezpieczyć tajemnicę przedsiębiorcy. II [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 dalej: p.p.s.a.), tj. przepisu art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Pt i w zw. art. 123 w zw. z art. 9 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w związku z: - wadliwym "przypisaniem" organowi poczynienia ustaleń faktycznych, których Prezes UKE w rzeczywistości nie dokonał, a które WSA uznał za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, tj. ustaleń co do "rodzaju" danych, podlegających "utajnieniu" na mocy postanowienia oraz co do zakresu zastrzeżenia danych przez poszczególnych operatorów, a tym samym, poprzez "zastąpienie" organu w dokonaniu tych ustaleń, mimo iż WSA nie przeprowadził - niezbędnego w takim przypadku - uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 228, art. 229, art. 230, art. 231 i art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, co stanowi jednocześnie o naruszeniu owych przepisów proceduralnych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; - błędnym przyjęciem, iż sentencja zaskarżonego postanowienia została sformułowana w sposób prawidłowy, mimo iż Prezes UKE nie określił w niej w sposób jednoznaczny zakresu ograniczenia prawa wglądu [...] . do materiału dowodowego oraz nie wskazał "kategorii" danych podlegających "utajnieniu", co doprowadziło do oddalenia skargi [...] w sytuacji, w której postanowienie podlegało uchyleniu; II. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. przepisu art. 207 ust, 1 Pt w zw. z art. 206 ust, 1 Pt i art. 123 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że niewskazanie przez Prezesa UKE w Postanowieniu "kategorii" danych, spośród których - nieokreślona - część została wykorzystana do budowy modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego, było prawidłowe jako że ich określenie umożliwiłoby P. "zidentyfikowanie danych" (a zatem pośrednio prowadziłoby do ich ujawnienia), podczas gdy wskazanie "rodzaju" utajnionych danych nie wiązałoby się z takim skutkiem; III. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. przepisu art. 207 ust. 1 Pt w zw. z art. 206 ust. 1 Pt i art. 123 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wydanie postanowienia znajdowało podstawy w sytuacji, w której Prezes UKE nie zbadał i nie wykazał ziszczenia się przesłanek do traktowania "zastrzeżonego" materiału dowodowego jako tajemnicy przedsiębiorstwa, co uzasadniałoby ograniczenie P. prawa wglądu do tego materiału w oparciu o art. 207 ust. 1 Pt; IV. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 123 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi P., pomimo naruszenia postanowieniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na niewskazaniu przez Prezesa UKE faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, nieprawidłowym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewykazaniu spełnienia przesłanek jego podjęcia, skutkującym brakiem możliwości weryfikacji podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez organ. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że sentencja postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 10 sierpnia 2012 r. w sprawie ograniczenia prawa do wglądu do materiału dowodowego nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, w jakim zakresie zostało ograniczone prawo wglądu skarżącej do materiału dowodowego. Jest bardzo czytelna. Dotyczy wszak materiału dowodowego w zakresie stosowania przez Prezesa UKE modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego (w formie pliku XLS zapisanego na płycie CD). Nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości, o jakie dokumenty chodzi w ograniczeniu skarżącej prawa do ich wglądu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie tego stanowiska nie podziela, przychylając się do zarzutu skargi kasacyjnej, że sentencja tego postanowienia nie została sformułowana w sposób prawidłowy, ponieważ Prezes UKE nie określił w niej jednoznacznie zakresu ograniczenia prawa wglądu. W tym więc zakresie zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 P.t. jest uzasadniony. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przepis art. 207 ust. 1 P.t. pozwala Prezesowi UKE na ograniczenie pozostałym stronom postępowania prawa do wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Prezes UKE skorzystał z tych kompetencji uzasadniając to faktem, że przygotowany przez niego model operatora efektywnego został przez Prezesa UKE zasilony danymi przekazanymi mu przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej, którzy zastrzegli te dane jako tajemnice przedsiębiorstwa. Z sentencji kwestionowanego przez P. postanowienia Prezesa UKE wynika jednakże, że tym postanowieniem wyłączono dokument stworzony przez Prezesa UKE - model kalkulacji kosztów operatora efektywnego, nie zaś bezpośrednio dane "źródłowe" przekazane przez określonych operatorów telefonii komórkowej. Prezes UKE wyjaśnił co prawda, że model został zasilony danymi pochodzącymi od konkretnych operatorów. Nie wyjaśnił jednakże, w jakim stopniu i w jakim zakresie te dane zostały przetworzone na użytek stworzonego modelu, a więc wykorzystane do budowania pewnych uogólnień właściwych projektom modelowym. Inaczej mówiąc, czy te dane przetworzone, wykorzystane do budowy modelu, mogą być, w razie ujawnienia całego modelu, zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora i dlatego ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS). Z sentencji postanowienia Prezesa UKE zdaje się wynikać, że chroniony przed ujawnieniem jako tajemnice przedsiębiorstwa cały model stworzony przez Prezesa UKE zawiera tylko w pewnym zakresie informacje kwalifikujące się jako tajemnice przedsiębiorstwa. Nie jest zatem jasne, z jakich powodów (merytorycznych czy technicznych), ograniczono prawo do wglądu do całego modelu - całego pliku XLS zapisanego na płycie CD. Prezes UKE - zamiast ustosunkować się do tych istotnych okoliczności, mogących stanowić uzasadnienie jego rozstrzygnięcia - zajmuje się głównie wyjaśnieniem pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, które dla Sądu nie budzi wątpliwości. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać za wiarygodne stwierdzenie organu zawarte w końcowej części postanowienia z 10 sierpnia 2012 r., że "dane zawarte dokumencie wskazanym w sentencji tego postanowienia - stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 u.z.n.k." Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 207 ust. 1 P.t. w związku z art. 206 ust. 1 P.t. w sposób opisany w pkt II i III petitum skargi. Trzeba bowiem zauważyć, że postanowienie określa, chociaż pośrednio, kategorię danych podlegających wyłączeniu. Jeżeli te dane posłużyły do budowy modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego, to jest dość oczywiste, że wykorzystano w tym celu dane konkretnych operatorów, dotyczące kosztów świadczenia przez nich usług, a więc w ten sposób określono "kategorię" wyłączonych informacji (materiału dowodowego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 207 ust. 1 P.t. wynika obowiązek określenia wyłączonego materiału dowodowego, w sposób chroniący przed identyfikacją jego treści. Nie można więc na podstawie tego przepisu domagać się wskazania źródła jego pochodzenia (przedsiębiorcy), jeżeli ta wskazówka doprowadziłaby do informacji zastrzeżonej przez przedsiębiorcę. Prezes UKE tej kwestii nie wyjaśnił, niemniej jednak tylko w razie zagrożenia ujawnienia informacji zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorstwa wskutek ujawnienia źródła jej pochodzenia uzasadnione byłoby wyłączenie informacji dotyczących tego źródła. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia również zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 P.t. przez niezbadanie i niewykazanie, że zastrzeżone materiały dowodowe stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Należy przypomnieć, że w świetle art. 207 ust. 1 przesłanką wyłączenia materiału dowodowego jest groźba ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa wskutek udostępnienia tych materiałów. Z tego przepisu nie wynika zaś, że organ decydujący o wyłączeniu ma kompetencje do oceny i tym samym ma obowiązek uzasadnienia, czy zastrzeżone materiały stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. To rozwiązanie znajduje uzasadnienie w treści art. 9 ust. 1 i 2 P.t. Z tych przepisów wynika, że w istocie przedsiębiorca zastrzega, a więc "decyduje" o tym, które dostarczane przez niego informacje stanową tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE może uchylić to zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne. Jeżeli tego nie uczyni w związku z zastrzeżeniem przedsiębiorcy, nie ma kompetencji do badania na etapie wyłączenia określonego materiału dowodowego, czy zastrzeżony materiał dowodowy jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).