II OSK 2385/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. i S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2552/11 w sprawie ze skargi E. M., G. M., B. G. i S. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. G. i S. G. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2385 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M., G. M., B. G. i S. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta Otwocki odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z zagospodarowaniem działki i wjazdem z ulicy [...] na działkę nr ew. [...] obręb [...] w O. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po rozpatrzeniu skargi inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2408/09) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami techniczno- budowlanymi, błędnie zastosował § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu w świetle dotychczasowego brzmienia przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nadto, z opisu projektu zagospodarowania działki wynika, że ściana projektowanego budynku od strony działki nr ew. [...] została usytuowana zgodnie z zapisami § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w odległości 1,5 m od granicy działki ze względu na to, że na działce nr ew. [...] znajduje się budynek usytuowany w takiej samej odległości od granicy. Wojewoda Mazowiecki winien, zatem rozpatrywać usytuowanie budynku w kontekście zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, a także ustalić czy w ścianie sytuowanej od granicy z działką nr ew. [...] znajdują się otwory okienne. Należy również przeprowadzić ocenę projektu budowlanego pod kątem wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresy i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.) Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia część rysunkowa powinna przedstawiać elewacje w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu budowlanego oraz jego wyglądu zewnętrznego ze wszystkich widocznych stron. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego jest sprawdzenie, czy przedłożony projekt budowlany zawiera elewacje i czy elewacja ściany południowej od strony granicy działki nr ew. [...] posiada otwory okienne bądź drzwiowe. Ponadto, organ odwoławczy winien uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. poprzez odniesienie się do zarzutów odwołania oraz ocenić obowiązki nałożone postanowieniem organu I instancji i odnieść się do stanowiska inwestora negującego podstawę nałożenia tych obowiązków. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) uchylił decyzję Starosty Otwockiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił P. O. pozwolenia dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach (kategoria obiektu XIII) wraz z zagospodarowaniem działki oraz wjazdem z ulicy [...] na działkę nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor spełnił wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Do wniosku dołączył wymagane prawem dokumenty wymienione w art. 33 ust. 2 ww. ustawy oraz stosownie do art. 20 ust. 4 ww. ustawy, oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Przedłożona dokumentacja projektowa jest zgodna z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/329/2001 Rady Miasta Otwocka z dnia 11 kwietnia 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego plany szczegółowego zagospodarowania przestrzennego centrum Otwocka dla obszaru określonego w załączniku graficznym nr 1 do uchwały nr LIII/368/97 Rady Miasta Otwocka z dnia 30 grudnia 1997 r., obszaru obejmującego swym zasięgiem pas terenów PKP oraz tereny do niego przyległe wraz z Centrum, biegnący przez miasto Otwock z północnego zachodu na południowy wschód – etap III (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 119, poz. 1609). Planowany budynek mieszkalny, czterokondygnacyjny, wielorodzinny z usługami w parterach, garażem podziemnym usytuowany jest zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Ściana oddzielenia pożarowego budynku usytuowana jest 1,5 m od granicy działki. Na rysunkach wskazano elewację od strony południowej. Okna w ścianie południowej do strony działki nr ew. [...] zaprojektowane zostały w odległości ponad 4 m od granicy. Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej – inwestor posiada zezwolenie na lokalizację zjazdu. Nadto Wojewoda żądanie postanowieniem z dnia 23 lutego 2009 r. przez Starostę Otwockiego uzupełnienia braków uznał za bezpodstawne. Nierzetelna analiza projektu budowlanego spowodowała wydanie błędnego (trzeciego) postanowienia oraz w rezultacie decyzji odmownej. Skargę na powyższą decyzję złożyli wnieśli E. i G. M. oraz B. i S. G., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, § 204 ust. 5 w zw. z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wskazując na wstępie na przedmiot niniejszej sprawy oraz swoje związanie zapadłym uprzednio w sprawie wyrokiem, Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organu odwoławczego, że zostały spełnione wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, a projekt zagospodarowania działki nie narusza przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w jego brzmieniu sprzed zmiany dokonanej rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. Zarzuty skargi, iż przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor winien przedstawić ekspertyzę techniczną stanu istniejących budynków stwierdzającą ich stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego obiektu w ich bezpośrednim sąsiedztwie, Sąd uznał za pozostające bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. W projekcie, bowiem w części dotyczącej wniosków i zaleceń wskazuje się na warunki geotechniczne oraz uzbrojenie terenu w ulicy oraz przedstawione są zalecenia umocnienia ścian wykopu obudową zabezpieczającą przed przemieszczeniem mas ziemnym oraz wykonanie prac ziemnych pod nadzorem geotechnika. Skarżący nie przytoczyli natomiast żadnych konkretnych zarzutów, nie wykazali w czym upatrują realne zagrożenie dla bezpieczeństwa i stabilności ich budynków i nie wskazali, które z jednostek redakcyjnych § 204 i 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostały naruszone zaskarżoną decyzją i na czym to naruszenie polegało. Tymczasem przepis § 206 ww. rozporządzenia został zamieszczony w dziale V, który odnosi się do bezpieczeństwa konstrukcji w fazie projektowania i wykonywania budynków, a wobec tego wykonanie ekspertyzy w tym zakresie może okazać się konieczne także po wydaniu pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem budowy, jak i w toku budowy w celu zapobieżenia zagrożeniom dla bezpieczeństwa budynków istniejących. Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. i S. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego na skutek nie ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze oraz 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesionych zarzutów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący zostali pozbawieni możliwości poznania przesłanek rozstrzygnięcia, prześledzenia rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz stwierdzenia, że Sąd ten dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. - na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie lub błędną interpretację przepisów: 1. § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. na skutek nie "podciągnięcia" pod ten przepis prawa ustalonego stanu faktycznego, polegającego na tym, że loggia (balkon) planowanego budynku (na którą się wychodzi poprzez otwory okienne lub drzwiowe w ścianie umieszczonej 4 m od granicy działki) jest oddalona o 1,5 m (balustrada loggi o 1,7 m) od granicy z działki nr ewid. [...] należącej do skarżących, podczas gdy minimalna odległość oddalenia loggi (balkonu) od granicy działki wynosi 2,7 m (4 m minus 1,3 m), 2. § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. na skutek błędnego przyjęcia, że wydanie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, może okazać się konieczne po wydaniu pozwolenia na budowę jak i w toku budowy, podczas gdy fakt istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa istniejących budynków nie budzi wątpliwości (jest potwierdzony w pkt 3.3. i 4.3 Projektu budowlanego - Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia), a zatem ekspertyza taka może i powinna być wydana przed wydawaniem pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że Sąd pierwszej instancji zignorował pominięcie przez organ administracji zmiany dokumentacji projektowej w dniu 26 lipca 2011 r., co miało znaczenie dla ustalenia właściwych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz mocy oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt SA/Wa 2408/09). Nadto w projekcie budowlanym wskazano, że ściana budynku projektowanego jest przy granicy z działką nr [...] i istnieje możliwość osuwania się gruntu na działce sąsiedniej oraz wskazano na ryzyko uszkodzenia budynków sąsiednich. Planowany jest wykop 2,5 m - 3,5 m, gdy jeden z budynków istniejących jest w granicy działki, a istniejące budynki nie są podpiwniczone od strony inwestycji i ich oparcie jest znacznie powyżej wykopu pod planowany budynek. Natomiast warunki techniczne dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji powinny być uwzględniane zarówno na etapie projektowania, jak i na etapie wykonywania robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stwierdzić trzeba, iż słusznie Sąd pierwszej instancji wskazuje na swoje związanie zapadłym uprzednio w sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., jednakże faktu tego w żaden sposób nie odnosi do przeprowadzonej kontroli. Tymczasem, w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. Sąd przesądził, jakie przepisy organ winien uwzględnić przy ocenie projektowanego zamierzenia budowlanego oraz wskazując na odległość projektowanego budynku od granicy z działką nr [...] (1,5 m), wytknął organowi odwoławczemu jego obowiązek sprawdzenia, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany w części rysunkowej zawiera elewację i czy elewacja ściany południowej od strony granicy działki nr [...] posiada otwory okienne bądź drzwiowe. Szczególnie istotna z punktu widzenia § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wydaje się być ostatnia kwestia, skoro ustawodawca w analizowanym przepisie zezwala wprawdzie na zbliżenie się do granicy sąsiedniej działki przez projektowany obiekt budowlany, ale wymaga to spełnienia m.in. warunku, aby ściana projektowanego budynku od tej strony nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. Tymczasem, pomimo iż skarżący podnosili tę kwestię we wniesionej skardze, Sąd pierwszej instancji swoje rozważania ograniczył jedynie do stwierdzenia, że "projekt zagospodarowania działki nie narusza przepisu § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w jego brzmieniu sprzed zmiany dokonanej rozporządzeniem z 12.03.2009 r.". Brak w tym zakresie jakichkolwiek rozważań Sądu, czy organ odwoławczy zastosował się do wytycznych i czy dokonał ustaleń, które nakazał mu Sąd w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r., jakie znajduje to przełożenie na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz wreszcie tego, czy założenia projektowanego obiektu budowlanego określone w projekcie zagospodarowania pozwalają na zastosowanie przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Równie lakoniczne pozostawały rozważania Sądu odnośnie konieczności zastosowania w sprawie § 204 i § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na projekt budowlany, w którym m.in. przedstawiono zalecenia umocowania ścian wykopu obudową zabezpieczającą przed przemieszczeniem mas ziemnych oraz wykonanie prac ziemnych pod nadzorem geotechnika. Samo jednakże odwołanie się do tego wskazania w żaden sposób nie tłumaczy jeszcze, dlaczego zostało wykluczone przez Sąd pierwszej instancji zastosowanie § 204 i § 206 ww. rozporządzenia oraz to, czy wykonanie konstrukcji z zachowaniem bezpieczeństwa dla sąsiednich obiektów budowlanych było przedmiotem analizy organu odwoławczego tym bardziej, iż w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, stanowiącej część przedmiotowego projektu budowlanego, zawarto zastrzeżenie o możliwości uszkodzenia konstrukcji istniejących budynków oraz osuwania się gruntu na działce sąsiedniej. Skarżący w przedstawionej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania skardze wskazywali na swoje wątpliwości w tym zakresie. Także pogląd Sądu pierwszej instancji o możliwości zastosowania § 206 po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, świadczy o tym, że Sąd ten uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Z powyżej wskazanych przyczyn za zasadny należało uznać zarzuty kasacji dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zwrócić trzeba także uwagę na eksponowaną w uzasadnieniu kasacji okoliczność, iż inwestor w dniu 26 lipca 2011 r. dokonał zmiany dokumentacji projektowej. W tym zakresie jednak zauważyć trzeba, iż nie uległ zmianie przedmiot postępowania, bowiem inwestor nie zgłosił ani zmiany wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ani też nie dokonywał korekt przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego. W aktach sprawy znajdują się co prawda trzy rysunki podpisane przez autora projektu budowlanego z datą "20.07.2011", jednak zamieszczono na nich informacje, że rysunek ten znajduje się w projekcie budowlanym i "zawiera jedynie wyodrębnione i uproszczone informacje dotyczące odległości okien i ściany od granicy działki". Jak przedstawił to pełnomocnik inwestora w piśmie przewodnim do tych rysunków są to wyjaśnienia projektanta "w celu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości prawidłowości projektu budowlanego w zakresie usytuowania ścian z otworami od strony działki nr [...] (...)". Nie można zatem potraktować powyższej dokumentacji jako merytorycznych zmian przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. W tym też kontekście Sąd pierwszej instancji winien ocenić czy złożony projekt budowany spełnia wymagania na jakie zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swym wcześniejszym wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona całościowej oceny znajdującej się w aktach dokumentacji w zestawieniu jej ze stanowiskiem prezentowanym w kontrolowanej decyzji i z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym wyroku, jak również wskazań zawartych w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy.