II SA/Bk 764/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].05.2013 r. nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...].04.2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione orzeczenia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2013 r., na mocy której nakazano T. O. rozbiórkę zbiornika na paliwo ciekłe, o pojemności 60m³, samowolnie posadowionego na działce numer [...] w N. U podstaw rozstrzygnięcia organu legły następujące ustalenia. W trakcie kontroli dnia [...].02.2012 r. na terenie stacji paliw w N. (działka nr [...]) należącej do Pana T. O. przedstawiciele organu powiatowego w Ł. stwierdzili, iż inwestor prowadzi roboty polegające na posadawianiu podziemnego zbiornika na paliwo ciekłe o pojemności 60000 litrów, dokonując tym samym rozbudowy istniejącej stacji paliw "O.". Z ustaleń własnych organu wynikało, iż brak jest pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Ł. zamiaru prowadzenia prac budowlanych na terenie w/w nieruchomości. Stosownie do definicji budowy lub rozbudowy obiektu budowlanego z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego na prowadzenie tego rodzaju prac wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1. Na tej podstawie w dniu [...].03.2012r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie popełnionej samowoli budowlanej. Wyznaczone na dzień [...].03.2012 r. i w dniu [...].04.2012r. oględziny nie odbyły się z uwagi na nieobecność właściciela stacji, pomimo zgodnego z prawem uprzedniego zawiadomienia. Następnie postanowieniem znak [...] z dnia [...].04.2012r. wstrzymano roboty budowlane, nakazując jednocześnie inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia [...].10.2012 r. dokumentów określonych w art. 48.ust. 3 prawa budowlanego: tj. 1. zaświadczenia Burmistrza N. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku tego planu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Tym samym umożliwiono inwestorowi legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, dodatkowo pouczając o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i grożącej rozbiórce za niewywiązanie się z wyżej określonych obowiązków. Jak sprawdzono, inwestor nie wystąpił do Urzędu Miejskiego w N. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pismo UM w N. z dn. ...11.2012r. znak [...]. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył do PINB w Ł. żądanych dokumentów, a jedynie pismem z dn. [...].12.2012r. poinformował, iż wszystkie urządzenia techniczne typu zbiorniki są pod dozorem Urzędu Dozoru Technicznego i podlegają okresowej kontroli. Ponadto w lutym 2012 r. wykonał czynności na zbiorniku paliwa, które były zabezpieczeniem konserwatorskim i sprawdzeniem stanu technicznego wykonanym w obecności UDT, co poświadczać miały załączone rachunki. Prace te wymagały odkopania zbiornika, zabezpieczenia i ponownego zasypania. W związku w tą informacją PINB w Ł. wystąpił do UDT o wskazanie jakiego zbiornika (dane techniczne) dotyczył odbiór poświadczony rachunkiem z dnia [...].02.2012r., czy jest to nowy zbiornik, czy też było to "zabezpieczenie konserwatorskie". Z odpowiedzi znak [...] udzielonej dnia [...].01.2013r. przez Urząd Dozoru Technicznego Oddział w B. wynikało jednoznacznie, iż zbiornik podziemny na paliwo znajdujący się na terenie stacji paliw "O." w N. na wniosek klienta z dn. [...].01.2012r. ([...]) po oględzinach przed zasypaniem w ramach badania odbiorczego w dnia [...].02.2012r. został zarejestrowany w ewidencji UDT pod numerem [...]. Zapis punktu 3 protokołu z badania odbiorczego (na który powoływał się Pan T. O.) zobowiązywał wnioskodawcę do zgłoszenia przedmiotowego zbiornika do kolejnych badań, w celu uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację (§ 37 rozp. Min. Gosp. z 18.09.2001 r). Ponadto przedmiotowy zbiornik został wyprodukowany w 2009 r. przez CGH B. i na przedmiotowej stacji został zainstalowany jako nowy. Do chwili obecnej inwestor nie zgłosił tego zbiornika do pozostałych badań odbiorczych (tj. uzupełniającej próby szczelności z osprzętem oraz odbioru w ruchu). Z uwagi na niejednoznaczne oświadczenia samego zainteresowanego, jak również z braku ujęcia urządzeń na stacji paliw O.na mapach zasadniczych przechowywanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Ł., PINB w Ł. pismem z dn. [...].02.2013r. ponownie wystąpił do UDT z prośbą o dodatkowe informacje i dołączenie kserokopii dokumentów z ewentualnych czynności kontrolnych w zakresie ilości istniejących wcześniej zbiorników paliwa na tym terenie, a także wyjaśnienie kwestii czy w miejscu posadowienia nowego zbiornika dwupłaszczowego zlokalizowany był wcześniej zbiornik jednopłaszczowy. Odpowiadając na powyższe pismem z dn. [...].02.2013r. UDT wyjaśnił, iż nie posiada wiedzy na temat istniejących wcześniej zbiorników podziemnych na paliwo na terenie stacji paliw "O." w N. W 2002r. na przedmiotowej stacji zostały dopuszczone do eksploatacji 2 zbiorniki gazu LPG. Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego przed organem l instancji przesłuchano Pana L. P., który w latach 1991-2000 był Prezesem SKR w N. (ówczesnego właściciela stacji paliw). Pan P. oświadczył, iż stacja była użytkowana, ale tylko dla potrzeb własnych Spółdzielni. Natomiast z notatki służbowej spisanej w dn. [...].03.2013r. z rozmowy z pracownikiem UDT wynika, iż Pan T. O. nie zgłosił do UDT Oddział B. zbiorników podziemnych na paliwo, na terenie stacji paliw "O." w N., w celu sprawowania dozoru przez UDT w B. W związku z powyższym urząd nie jest w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów dotyczących tych zbiorników. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowo dnia [...].03.2013r. przesłuchał jeszcze Pana Z. R.- magazyniera w SKR w N., który zeznał, iż na terenie stacji w 2000 r. znajdowały się 2 dystrybutory. Jeden zaopatrywany był paliwem z dwóch zbiorników o pojemności 5200 l każdy. Drugi z dystrybutorów zaopatrywał zbiornik o poj. 20000 l. Ponadto ustalono, iż Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w Ł. nie dysponuje danymi dotyczącymi pojemności i przeznaczenia zbiorników posadowionych na terenie stacji paliw "O." w N. (pismo z dnia [...].04.2013r.). Z uwagi na całokształt zebranego materiału dowodowego i niewywiązanie się przez inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...].04.2012r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r" decyzją znak [...] z dnia [...].05.2013r. nakazano Panu T. O. rozbiórkę (demontaż) zbiornika na paliwo ciekłe, o pojemności 60 m3, samowolnie posadowionego na działce nr [...] w N., na terenie stacji paliw "O.". Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się zobowiązany wnosząc odwołanie z dn. [...].06.2013r. (z datą wpływu do kancelarii PWINB dn. [...].06.2013r.). Utrzymując w mocy decyzję organu l instancji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy, a wydane rozstrzygnięcie oraz wcześniej podjęte postanowienie uzasadnił pod względem faktycznym i prawnym. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane było posiadanie pozwolenia na budowę zrealizowana bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną, co do której w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlanego przewidziano sankcję przymusowej rozbiórki, w sytuacji, gdy inwestor nie przedstawi dokumentacji pozwalającej na legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się szczegółowo do treści odwołania wyjaśniono, iż w aktach sprawy organu l instancji figuruje zarówno zgłoszenie wymiany zbiornika paliw na stacji paliw w N. z dnia [...].09.2009r., jak również postanowienie Starosty Ł. z dn. [...].10.2009 r. zobowiązujące do uzupełnienia zgłoszenia, odpowiedź ze strony O. z dnia [...].10.2009r., a także decyzja z dnia [...].10.2009r. znak [...] o wniesieniu sprzeciwu ze strony Starosty Ł. wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie zbiornika paliw na Stacji Paliw zlokalizowanej na działce o nr geod. [...] w N., przy ul. Ł.(ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisma z dn. [...].10.2009r. przez Pana T. O.). Organ odwoławczy zauważył, że od tej decyzji przysługiwało odwołanie do Wojewody P., z którego strona nie skorzystała. W tych okolicznościach zgłoszenie było nieskuteczne, a zatem nie mogło wywołać skutków prawnych. Jak wyraźnie wskazano w treści decyzji Starosty Ł. z dn. [...].10.2009r. na przedłożonej kopii mapy zasadniczej nie istnieje zbiornik paliwa, zatem nie można zgłosić jego remontu. W zebranym materiale dowodowym brak jakiegokolwiek potwierdzenia tezy inwestora, iż zbiornik paliwa o pojemności 60m3 w stosunku do którego wszczęto czynności administracyjne był jedynie wymieniany bądź remontowany. W oparciu o posiadane dokumenty tutejszy organ podziela stanowisko organu l instancji, iż rozbudowa stacji paliw o nowy zbiornik bezwzględnie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie rachunku nr [...] z dn. [...].02.2012r. dotyczącego badania odbiorczego przed zasypaniem zbiornika paliwowego o nr rej. [...] nr fabr. [...] stanowisko zajął Urząd Dozoru Technicznego Oddział w B. w piśmie z dn. [...].01.2013r. w którym wyjaśnił, iż zapis punktu 3 protokołu z badania odbiorczego zobowiązuje wnioskodawcę do zgłoszenia przedmiotowego zbiornika do kolejnych badań w celu uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację. W powiązaniu z zeznaniami przesłuchanych świadków przeczy to twierdzeniom inwestora, iż były to jedynie czynności konserwatorskie. Natomiast pismo z dn. [...].03.2010 r. wystosowane przez Polską Izbę Paliw Płynnych do GINB w W., na które powołuje się Pan O. w odwołaniu, zawiera jedynie zapytanie z zacytowaniem nieobowiązującego już stanowiska GINB z dn. [...].07.2007r. nr [...] r., iż zbiorniki paliwowe nie są obiektami budowlanymi a prace wykonywane przy takich zbiornikach nie są robotami budowlanymi. Stanowisko to nie jest aktualne, bowiem zostało zweryfikowane późniejszą praktyką ukształtowaną linią orzeczniczą. Z ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994r. wynika wprost, iż organy nadzoru budowlanego zajmują się zarówno robotami budowlanymi, jak też wszelkiego rodzaju budowlami ( w tym zbiornikami wymienionymi w ust. 3 art. 3 w/w ustawy). Ponadto jeśli Pan T. O. opierał się na stanowisku, iż zbiornik na paliwo nie jest obiektem budowlanym i jego wymiana stanowi czynność, do której nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego to niezrozumiałym pozostaje fakt dokonania zgłoszenia robót budowlanych, a skoro dokonano zgłoszenia, to organ był zobligowany di jego rozpatrzenia. O tym, iż stacje paliw są kategorią obiektów budowlanych świadczy także definicja zawarta w § 1 ust 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dn. 21.11.2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14.12.2005 r.), zgodnie z którą stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Zbiornik ten stanowi jeden z elementów wchodzących w skład stacji paliw płynnych jako zorganizowanej całości techniczno - użytkowej. Opieranie się na nieskutecznym zgłoszeniu i nieaktualnym stanowisku GINB nie może przemawiać na korzyść inwestora, bowiem na nim ciążył obowiązek dopełnienia procedur związanych z planowanymi robotami budowlanymi przy rozbudowie stacji paliw o nowy zbiornik. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. organ uznał za wiarygodne zeznanie świadka Z. R. przesłuchanego przez PINB w Ł. dn. [...].03.2013r., który wymienił jakiej pojemności zbiorniki były na stacji paliw w roku 2000. PWINB odmówił natomiast wiarygodności argumentom podnoszonym przez skarżącego, bowiem nie znajdują one oparcia w przepisach prawa ani zebranych dowodach. Zauważono, że stosownie do treści art. 48 ust 3 i 4 Prawa budowlanego organ l instancji pouczył inwestora, iż jeżeli w wyznaczonym terminie przedłoży dokumenty wskazane w postanowieniu z dn. [...].04.2012 r., a następnie uiści opłatę legalizacyjną obliczoną w drodze odrębnego postanowienia, to istnieje prawna możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu. Natomiast niespełnienie w terminie nałożonych postanowieniem obowiązków spowoduje orzeczenie nakazu rozbiórki. W związku z niewypełnieniem w terminie obowiązków nałożonych w postanowieniu - obiekt nie mógł zostać zalegalizowany, a zatem należało orzec nakaz rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1. w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zebrał materiał dowodowy i przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób pozwalający na podtrzymanie decyzji o rozbiórce. W skardze do tut. Sądu T. O. zarzucił, że organ pomieszał dwie daty: [...].09.2009 r. i [...].02.2012 r. Wskazał, że w roku 2009 zgłosił wymianę zbiornika paliwa o pojemności 60000 litrów, lecz w związku ze sprzeciwem nie podjął żadnych działań w sprawie. W związku z pismem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z[...].03.2010 r. w którym wyrażono pogląd, że prace wykonywane przy zbiornikach nie są robotami budowlanymi, Skarżący uznał, że nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie na remont zbiornika. W lutym 2012 r. Skarżący, na polecenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, podjął prace mające na celu doprowadzenie zbiornika do nowych wymogów technicznych. Prace były prowadzone pod nadzorem Urzędu Dozoru Technicznego ponieważ to ten organ przyjmuje na stan zbiorniki i co roku przeprowadza kontrolę. Do skargi dołączono kopie decyzji z dnia [...] listopada 1990 r. o pozwoleniu na rozbudowę stacji paliw w N. oraz pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].01.2007 r. skierowane do Urzędu Dozoru Technicznego, w którym stwierdzono, że stacja paliw Skarżącego nie posiada wymaganych przepisami prawa badań szczelności zbiorników przeznaczonych do magazynowania ciekłych materiałów zapalnych. Skarżący wniósł o unieważnienie skarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu w sprawie organy naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i ocenę materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co skutkowało tym, że okoliczności ustalone przez organy nie mogły być uznane za udowodnione. Kontrola przeprowadzonego postępowania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, prowadzi do wniosku, że postępowanie dowodowe było prowadzone w sposób wadliwy co mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. "Przesłuchanie" świadków, na których organy powołują się w kwestionowanych decyzjach odbyło się poprzez sporządzenie notatek służbowych i bez zawiadomienia Skarżącego, co stanowi naruszenie art. 79 i art. 81 k.p.a. Ponadto korespondencja w sprawie, w tym także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].04.2012 r., o wstrzymaniu prac, była kierowana, jak wynika z kolejnych pism Skarżącego, na niewłaściwy adres. Trudno też uznać, że w sprawie przeprowadzono dowód z oględzin zgodnie z wymogami k.p.a., gdyż w aktach znajdują się pisma organu I instancji zatytułowane jako notatki służbowe. Wobec tak istotnych naruszeń procedury administracyjnej i niemożności uznania konstatacji organów za udowodnione Sąd nie przesądza na tym etapie rozpoznania sprawy o kwalifikacji prawnej zdarzeń, które miał miejsce na stacji paliw przy ul. Ł.w N. z punktu widzenia procedur legalizacyjnych i naprawczych Prawa budowlanego. Z powyższych względów Sąd uchylił także decyzję organu I instancji oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...].04.2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny należycie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu precyzyjnego ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, z zachowaniem wymogów z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jest: dokonać oględzin stacji i sporządzić protokół z tej czynności; przesłuchując świadków sporządzić protokół z tych czynności umożliwiając stronie obecność przy czynności przesłuchania świadków. Jeżeli organy uznają, że w sprawie są niewyjaśnione istotne okoliczności, których nie można ustalić w inny sposób, to mogą przesłuchać skarżącego w charakterze strony, zgodnie z art. 86 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą także pod uwagę kopie dokumentów dołączonych przez Skarżącego do skargi do tut. Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz 152 p.p.s.a.