VII SA/Wa 2511/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]września 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania Z. G., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].07.2013r., nakładającej na Z. G. - właściciela nieruchomości przy ul. [...] w P., obowiązek wykonania w terminie natychmiastowym robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem, poprzez: odtworzenie, uzupełnienie fragmentu ściany przy ul. [...] bezpośrednio sąsiadującej z budynkiem przy ul. [...], wykonanie robót zabezpieczających ściany (wypory wzmacniające) zgodnie z rozwiązaniem projektowym z dnia 2.08.2012r. mgr inż. W. B. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego wynikało, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęło pismo A. T. i P. K. (właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w P.) w sprawie nieprawidłowości prowadzonych przez Z. G. robót rozbiórkowych dwóch oficyn mieszkalnych oznaczonych symbolem "A" i "B", zlokalizowanych na działce o nr ew. [...], przy ul. [...] w P.. W dniu 24.05.2013r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że inwestorem spornych robót jest Z. G.. Stwierdzono rozbiórkę ściany granicznej oficyny "B" na posesji przy - [...] , która zgodnie z zapisem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...]z dnia [...].08.2012r. o pozwoleniu na rozbiórkę, nie powinna być rozbierana. Organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany granicznej budynku oficyny "B" w P. przy ul. [...] , sąsiadującej ze ścianą budynku przy ul. [...] , prowadzonych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wydanej przez Prezydenta Miasta P. [...].08.2013r. Następnie postanowieniem z dnia [...].05.2013r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbiórce ww. ściany granicznej, ustalił doraźne zabezpieczenie oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej, w której będzie wykazane rozgraniczenie działek przez biegłego geodetę w celu ewentualnego uniknięcia wejścia na teren sąsiedni oraz ustalenie, który budynek przy ulicy [...] czy powstał jako pierwszy. Inwestor w dniu 25.07.2013r. przedłożył nakazaną ocenę techniczną. Następnie decyzją z dnia [...].07.2013r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ powiatowy nałożył na Z. G. obowiązek wykonania w terminie natychmiastowym opisanych wyżej robót budowlanych w celu oprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. G.. W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prawidłowo nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia rozbiórki do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". W omawianej sprawie PINB w P. stwierdził konieczność nałożenia obowiązków na podstawie ww. przepisu, gdyż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24.05.2013r. na terenie działki o nr ew. [...]przy ul. [...] 7 w P., ustalono, że inwestor dokonał rozbiórki ściany granicznej oficyny "B" na posesji przy ul. [...] , która zgodnie z zapisem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...]z dnia [...].08.2012r. o pozwoleniu na rozbiórkę, nie była przewidziana do rozbierania. Przedmiotowa ściana wobec braku możliwości oceny jej powiązania ze ścianą budynku sąsiedniego przy ul. [...] w P., nie podlegała rozbiórce. Przedstawiona w toku postępowania przed organem powiatowym ocena techniczna, sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. W.B. wykazała, że granica działek w miejscu odtworzenia muru przebiega pomiędzy murem inwestora a murem sąsiada. Budynek zlokalizowany przy ul. [...] powstał w okresie późniejszym niż budynek inwestora, którego ściany graniczne są powiązane konstrukcyjnie z budynkiem sąsiednim, dlatego w ekspertyzie stwierdzono, iż: "(...) ściana powiązana konstrukcyjnie nie może być demontowana, co jest sprawą oczywistą i logiczną. W związku z powyższym część ściany, która została zdemontowana ponieważ istniało wysokie prawdopodobieństwo zawalenia się jej należy odtworzyć-przywrócić stan pierwotny". Zakres przewidzianych do wykonania przez inwestora robót budowlanych został ustalony również na podstawie załączonych do protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 3.08.2012r. w Urzędzie Miasta P., rozwiązań projektowych mgr inż. W. B., na które zgodę wyraziły wszystkie strony postępowania, tj. inwestor oraz P. K., M. K. występujący w imieniu swoim oraz A. T., a także Wiceprezes Agencji [...] w P.. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że PINB w P. wydając swoje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, umożliwił inwestorowi doprowadzenie robót budowanych do stanu pozostającego w zgodności z prawem. Dalej organ wskazał, że pomimo, iż na stronie 37 projektu budowlanego rozbiórki budynków oficyn położonych na działce nr ew. [...]przy ul. [...] 7 w P., stwierdzono, że: "istnieje możliwość wprowadzenia zmian w technologię i zakres rozbiórki", to stwierdzono tam również, że: "rozbiórkę należy prowadzić pod nadzorem autora projektu rozbiórki". Projekt rozbiórki został sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. W. B., który sporządził ocenę techniczną spornej ściany znajdującej się pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] i w P.. Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2013r. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto ograniczanie prawa własności. W motywach skargi skarżący podnosił, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. gdyż zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym oraz niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleniach odnoszących się do ściany konstrukcyjnej jakoby połączonej ze ścianą budynku sąsiedniego, podczas gdy była to rozbiórka ściany wolnostojącej. Prowadził roboty rozbiórkowe po uzyskaniu prawomocnej decyzji wydanej przez właściwy urząd oraz pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane. O prawidłowości prowadzonych robót budowlanych świadczą zapisy w dzienniku budowy. Organ nie wziął pod uwagę faktu, że w dokumentacji projektowej na stronie 37 znajduje się zapis, że zakres robót rozbiórkowych zależeć będzie od stanu faktycznego powstałego w trakcie wykonywania rozbiórki. W dzienniku rozbiórki znajduje się zapis, że przedmiotową ścianę można rozebrać do poziomu gruntu. Wpis w dzienniku z dnia 21.05.2013 r. W. B. (autora oceny technicznej opracowanej na żądanie organu i jednocześnie autora projektu rozbiórki). Po wykonaniu rozbiórki budynku i odkryciu ścian na granicy działki, ściana budynku inwestora położona na działce o nr ew. [...] uległa odchyleniu. Odchylenie od pionu wyniosło ok. 50 cm. Ściana ta nie była powiązana konstrukcyjnie ze ścianą położoną na działce sąsiedniej. Zgodnie z zapisami w projekcie rozbiórki - punkt 6.3. (str. 37) pojawiły się nowe okoliczności i zasadna była rozbiórka odchylonej ściany, co nie miało wpływu na bezpieczeństwo budynku sąsiada. Odchylenie się ściany nastąpiło dlatego, że nie była ona przewiązana konstrukcyjnie ze ścianą budynku sąsiedniego. Ustalenia z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej oraz projekt rozbiórki zakładały ocenę konieczności rozbiórki ścian granicznych w zależności od ich stanu, możliwego do oceny dopiero w trakcie prowadzenia robót. W toku prowadzonych robót okazało się, że ściana graniczna jest w około 70% konstrukcyjna i w tej części żaden jej fragment nie został naruszony. Organ miał obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżonej decyzji nie ma odniesienia do dowodu jakim są zapisy w dzienniku rozbiórki wykonane przez uprawnioną osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane oraz doświadczenie zawodowe. Podczas przeprowadzonych oględzin organ nie ocenił powstałej sytuacji, a stwierdzenie podczas oględzin, że rozbierana ściana nie jest powiązana ze ścianą budynku na działce sąsiedniej nie wymagało specjalnej wiedzy technicznej. Nadto skarżący podniósł, że prawo własności określone w przepisach, w tym w Konstytucji gwarantuje każdemu obywatelowi możliwość korzystania ze swojej własności. W toku postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Z. G. wnosił o dopuszczenie dowodu z przedłożonego do akt oświadczenia rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. W. B. na okoliczność: 1) braku konieczności wykonania wypór zgodnie z zapisami z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w Urzędzie Miasta w P., 2) braku konieczności odtworzenia zdemontowanego przez skarżącego fragmentu ściany przy ul. [...], 3) braku uszkodzeń konstrukcyjnych w budynku sąsiednim. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skargę należało uwzględnić. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających między innymi na rozbiórce ściany granicznej budynku oficyny "B" w P. przy ul. [...], sąsiadującej ze ścianą budynku przy ul. [...], wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wydanej przez Prezydenta Miasta P. [...].08.2013r. W konsekwencji dokonanych ustaleń, organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał Z. G. właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w P., obowiązek odtworzenia, uzupełnienia fragmentu ściany przy ul. [...], bezpośrednio sąsiadującej z budynkiem przy ul. [...], (która została rozebrana w części) oraz wykonanie robót zabezpieczających ściany (wypory wzmacniające) zgodnie z rozwiązaniem projektowym z dnia 2.08.2012r. mgr inż. W. B.. Organ powiatowy stwierdził konieczność nałożenia opisanych obowiązków, gdyż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24.05.2013r. ustalił, że inwestor dokonał rozbiórki ściany granicznej oficyny "B" na posesji przy ul. [...], która zgodnie z projektem budowlanym pozwolenia na rozbiórkę, nie miała być rozbierana. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło zdaniem Sądu, co najmniej przedwcześnie, bez dokonania koniecznych ustaleń i ocen. Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie również wskazano, iż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. gdyż w zgromadzonym materiale dowodowym nie zostało bezsprzecznie wykazane, że doszło do niedopuszczalnej z technicznego punktu widzenia i nieprzewidzianej w decyzji organu architektoniczno-budowlanego, rozbiórki ściany konstrukcyjnej połączonej ze ścianą budynku sąsiedniego, w sytuacji gdy skarżący podnosił, że wprawdzie rozebrano część ściany, ale była to ściana wolnostojąca należąca do jego budynku. Nie ulega wątpliwości, iż zakres planowanych robót rozbiórkowych został wskazany w pkt 6.2 projektu budowlanego (str. 36-37). W pkt 6.3 tego projektu wskazano, iż "rozbiórkę należy prowadzić pod nadzorem autora projektu rozbiórki. Z powodu braku dostępu do wszystkich elementów konstrukcyjnych budynku istnieje możliwość wprowadzenia zmian w technologię i zakres rozbiórki na etapie prowadzenia robót, gdzie będzie możliwy dostęp do wszystkich elementów konstrukcyjnych budynków". Zatem w dokumentacji projektowej rozbiórki założono, że zakres robót rozbiórkowych zależeć będzie od stanu faktycznego jaki zaistnieje w trakcie jej wykonywania. Tymczasem organ ustalił kategorycznie, że projekt budowlany rozbiórki stanowił, że ściana przy budynku sąsiednim - ul. [...] w P., nie podlegała rozbiórce. Skarżący podnosił również bardzo ważną okoliczność, że w dzienniku rozbiórki znajduje się wpis W. B. z dnia [...].05.2013 r. (autora oceny technicznej będącej podstawą do wydania decyzji przez organ powiatowy oraz autora projektu rozbiórki), że przedmiotową ścianę można rozebrać do poziomu gruntu. Zatem gdyby prawdziwe się okazały twierdzenia skarżącego, że po wykonaniu rozbiórki budynku oficyny i odkryciu ścian na granicy działki, ściana budynku inwestora położona na działce o nr ew. [...], odchyliła się o ok. 50 cm, to wówczas oczywistym jawi się, że ściana ta nie mogła być powiązana konstrukcyjnie ze ścianą położoną na działce sąsiedniej. Zaistniałyby wówczas nowe okoliczności, o których mowa w dokumentacji projektowej i niezbędna mogła się okazać rozbiórka odchylonej ściany, choćby ze względów bezpieczeństwa. Jednocześnie zasadnicze znaczenie dla konieczności wykonania nakazanych inwestorowi robót budowlanych, miało zachowanie bezpieczeństwa konstrukcji i stabilności budynku sąsiedniego. Taka sytuacja uzasadniałaby nakazanie robót, o których jest mowa w zaskarżonej decyzji, ale również w tym zakresie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Ustalenia z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej oraz projekt rozbiórki zakładały ocenę konieczności rozbiórki ścian granicznych w zależności od ich stanu konstrukcyjnego. Skarżący podnosił, że w toku prowadzonych robót okazało się, że ściana graniczna jest w około 70% konstrukcyjna i w tej części nie została naruszona. Biorąc powyższe pod uwagę, organ miał obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, dopiero później możliwe było ewentualne nakazanie wykonania określonych robót, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Należy jednak mieć na uwadze, iż skarżący dokonuje rozbiórki swojego obiektu, położonego na jego działce. W uzasadnieniu skarżonej decyzji nie ma odniesienia do zapisów w dzienniku rozbiórki, na które skarżący powoływał się, a których dokonać miał inż. W.B., autor projektu i oceny technicznej. Podczas przeprowadzonych oględzin organ nie ocenił wystarczająco zaistniałej sytuacji. Bardzo istotną okolicznością okazało się również złożone do akt sądowych oświadczenie rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. W. B., który obecnie twierdzi, iż brak jest konieczności wykonania wypór zgodnie z zapisami z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w Urzędzie Miasta w P., brak jest konieczności odtworzenia rozebranego fragmentu ściany przy ul. [...], brak jest uszkodzeń konstrukcyjnych w budynku sąsiednim. Należy zauważyć, że wykonana przez tego autora ocena techniczna z czerwca 2013r., była podstawą do określenia przez organ powiatowy obowiązków jakie nałożono na skarżącego. Analiza treści tej opinii (pkt 5) wskazuje, iż jest ona co najmniej nieprecyzyjna. Autor stwierdza bowiem, że część ściany inwestora nie była powiązana ze ścianą budynku sąsiedniego, a jednocześnie wskazuje na konieczność odtworzenia ściany, która groziła zawaleniem. Brak wiarygodności takiego dowodu w postępowaniu administracyjnym, wzmacnia aktualne (odmienne) stanowisko tego autora, przedłożone przez skarżącego do akt. Zatem zadaniem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie ponowne dokonanie oceny konieczności odtworzenia rozebranego przez inwestora fragmentu ściany oraz celowości wykonania robót wzmacniających ścianę, zgodnie z rozwiązaniem projektowym z dnia 2.08.2012r., mając na uwadze, iż powinno to być uzasadnione z jednej strony aktualnym stanem budynku sąsiedniego, a z drugiej sposobem wskazania zakresu robót opisanych w pozwoleniu na rozbiórkę. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i w tym stanie rzeczy na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), orzekł jak w wyroku.