III SA/Łd 1259/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oddala skargę. III SA/Łd 1259/13 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z [...] (Nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. D., w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2012 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z [...] (nr [...]) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok. W podstawie prawnej decyzji organ II instancji powołał: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) [dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), art. 25, art. 58 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. (WE) z 2 grudnia 2009 roku, Nr L 316, str. 65 (dalej: Rozporządzeniem Nr 1122/2009]. Organy ustaliły następujący stan faktyczny sprawy: S. D. złożył w dniu 14 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, w treści którego ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (grupa upraw JPO) do gruntów rolnych o łącznej powierzchni 10,33 ha oraz o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej (grupa upraw UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych do gruntów rolnych o powierzchni o powierzchni 5,87 ha oraz o przyznanie "płatności zwierzęcej" deklarując 1 ha trwałych użytków zielonych. W dniu 9 października 2012 r. organ I instancji, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości, polegających na tym, że na grunty rolne w granicach działek ewidencyjnych nr 412/1 i 412/2, zgłoszonych do płatności przez skarżącego, wniosek złożył również inny producent rolny. W odpowiedzi na wezwanie strona w dniu 18 lutego 2013 r. złożyła korektę wniosku, w której w granicach działek ewidencyjnych nr 412/1 i 412/2 wpisała powierzchnię gruntów rolnych 0,00 ha w miejsce pierwotnie deklarowanej powierzchni 0,90 ha i 0,88 ha. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok, na mocy której odmówił przyznania wnioskowanych płatności, powołując się na art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz na art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zgodnie z którym w przypadku, gdy różnica między całkowitą powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a całkowitą powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% powierzchni stwierdzonej, lecz nie więcej niż 50 % płatności w danym roku nie przyznaje się. W dniu [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że istotą sprawy powinno być ustalenie, czy strona postępowania, spełnia przesłanki otrzymania płatności bezpośrednich na 2012 rok, na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Organ II instancji ustosunkowując się do odwołania wskazał, że rolnik deklarując do płatności działki rolne obowiązany był podać powierzchnię działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ I instancji wykrył nieprawidłowość, polegającą na tym, że na grunty rolne w granicach działek ewidencyjnych nr 412/1 i 412/2, zgłoszonych do płatności przez skarżącego, wniosek złożył również inny producent rolny. W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, do strony zostało wysłane wezwanie. W odpowiedzi na wezwanie strona w dniu 18 lutego 2013 r. złożyła korektę wniosku, w której w granicach działek ewidencyjnych nr 412/1 i 412/2 wpisała powierzchnię gruntów rolnych 0,00 ha w miejsce pierwotnie deklarowanej powierzchni 0,90 ha i 0,88 ha. Tym samym – w ocenie organu odwoławczego - należy stwierdzić, że skarżący nie podtrzymał deklaracji w zakresie powierzchni działek rolnych zgłoszonych do uzupełniającej płatności obszarowej z pierwotnego wniosku z dnia 14 maja 2012 r., ale ją zmniejszył. Jak przy tym wskazał organ odwoławczy, powołując się na stosowne przepisy w tej materii, ponieważ strona została poinformowana o nieprawidłowościach w zakresie gruntów rolnych na działkach nr 412/1 i 421/2 w wezwaniu, nie mogła skutecznie wycofać części wniosku. Dalej organ zauważył, że posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego nie przesądza o przyznaniu płatności z tego tytułu, ale także brak tytułu prawnego do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy. W tym zakresie odwołał się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Niemniej jednak niezależnie od przyczyny, która spowodowała, że skarżący nie wykonywał czy też nie mógł wykonywać działalności rolniczej na spornych gruntach, okoliczność ta spowodowała, że nie mógł uzyskać pomocy w formie płatności do gruntów, których faktycznie nie uprawiał. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w analizowanym stanie faktycznym, w ocenie organu II instancji, nie miał zastosowania przepis rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w sytuacji, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości. W treści odwołania skarżący sam przyznał, że nie użytkował spornych gruntów w 2012 r., wskazując jednocześnie osobę rolnika, który je użytkował. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo ustalono, że powierzchnia deklarowana działek rolnych, kwalifikowana do płatności wynosiła 10,33 ha, natomiast powierzchnia ustalona w wyniku postępowania wyjaśniającego wyniosła 8,55 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 20,8187%. Zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Wyliczenie procentowego zawyżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej następuje w oparciu o następujący wzór: (powierzchnia zadeklarowana - powierzchnia stwierdzona) x 100% powierzchnia stwierdzona 10,33 ha - 8,55 ha x 100 %=20,81% 8,55 ha Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji również zasadnie odmówił przyznania uzupełniającej płatności podstawowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej), gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności te przysługują rolnikowi do powierzchni, do której została przyznana jednolita płatność obszarowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. D. wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona podnosiła, że błąd kontroli krzyżowej, który przyczynił się do odmowy wypłaty płatności bezpośrednich wyniknął z jej nieprawidłowej interpretacji słowa "posiada" w przepisie ustawy regulującej prawa do płatności bezpośrednich. Wskazywała, że jako laik w zakresie przepisów prawa nie zorientowała się, że w tym przypadku chodzi o faktycznego użytkownika, nie zaś formalnego właściciela gruntu. Podnosiła także argumenty związane ze swoją trudną sytuacją majątkową i rodzinną oraz wskazywała, iż w analizowanej sprawie procentowe zawyżenie ilości zgłoszonych nieruchomości rolnych rzeczywiście przekroczyło 20% ale tylko o 0,8%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) [dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: posiada w tym dni działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy, w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności przysługują posiadaczowi zależnemu. Zgodnie z kolei z art. 18 ust. 1 ustawy, płatności są przyznawane, w drodze decyzji, na wniosek rolnika. W rozpoznawanej sprawie strona wnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (grupa upraw JPO) do gruntów rolnych o łącznej powierzchni 10,33 ha oraz o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej (grupa upraw UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych do gruntów rolnych o powierzchni o powierzchni 5,87 ha oraz o przyznanie "płatności zwierzęcej" deklarując 1 ha trwałych użytków zielonych. W ramach tego wniosku skarżący wskazał również działki oznaczone nr 412/1 i 412/2, co do których – jak wynikało z akt administracyjnych sprawy – wniosek o przyznanie płatności złożył również inny rolnik. W rezultacie w trakcie prowadzonego przez organy postępowania zostało potwierdzone, również oświadczeniami strony, iż skarżący wskazanych we wniosku działek (nr 412/1 i 412/2) faktycznie nie użytkuje, albowiem wydzierżawił je innemu rolnikowi. Zgodnie z oświadczeniem tego rolnika (J.L.) faktycznie wskazane działki wydzierżawił, uprawia je i – jak wynika z akt administracyjnych sprawy - zadeklarował je w swoim wniosku o przyznanie płatności. Zatem, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji zasadnie uznano, że S. D. nie spełniał przesłanki wynikającej z powyżej cytowanego art. 7 ust. 1 ustawy i nie przysługują mu płatności do gruntów rolnych za rok 2012. W przypadku jednolitej płatności obszarowej powierzchnia zadeklarowana wyniosła 10,33 ha, powierzchnia stwierdzona 8,55 ha. Procentowa zatem różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczyła 20%, ale nie wynosiła więcej niż 50%. Zgodnie natomiast z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W rezultacie należało stronie odmówić przedmiotowej płatności w danym roku. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentów strony skarżącej wskazujących błędną, ale – jak podkreśla strona - pozbawioną złej woli interpretację pojęcia "posiadania" należy wskazać przede wszystkim, iż okoliczność nieznajomości przepisów prawa nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślić tutaj należy, iż skarżący podpisując wniosek m.in. o przyznanie płatności oświadczył, iż znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wraz z wnioskiem otrzymał szczegółowe instrukcje wypełniania wniosku. Z jej treści wynikają dokładne wskazówki, jak wypełnić wniosek o przyznanie płatności. Skoro zatem skarżący otrzymał takie wskazówki, podpisał oświadczenie potwierdzające zgodność danych zawartych we wniosku, to należy uznać, że znane mu były zasady ich przyznawania w całokształcie, w razie jakichkolwiek wątpliwości winien je skonsultować z organem. Reasumując, brak znajomości przepisów prawa nie może być tu argumentem przemawiającym za innym niż wskazane rozstrzygnięciem. Dalej wyjaśnić należy, iż pojęcie "posiadania", jako warunek przyznania przedmiotowych płatności nie jest faktycznie regulowane ww. przepisami prawnymi; użyte pojęcie posiadania należy więc interpretować zgodnie przepisami kodeksu cywilnego, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, również prezentowane przez WSA w Gdańsku (por. m.in. wyrok z 17 lipca 2007 r., sygn. akt l SA/Gd 283/07), że posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, zaś pojęcie posiadanie na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo (por. m.in. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07, wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2007 r., sygn. akt l SA/Gd 283/07, wyrok WSA w Warszawa z 19 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1562/08). Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. Przy takim ujęciu użytkowania, jako przesłanki posiadania, zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że w rozpatrywanej sprawie skarżący - w odniesieniu do spornych działek - faktycznie nie użytkował ich w powyższym znaczeniu. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07, podkreślono, że płatności są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów unii europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE); system dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, a władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym (por. postanowienie SN z 9 maja 2003 r., sygn. akt V CK 13/03, postanowienie SN z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt V CK 131/03). Natomiast w doktrynie podkreśla się, iż posiadanie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) ale może także wskazywać na stan faktycznego władztwa nad rzeczą i to w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (por. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, str. 799). To rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie, z uwagi na to, że konstrukcja instytucji płatności wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Tym samym należy stwierdzić, że przesłanki niezbędne do otrzymania płatności określa akt prawny i nie ma prawnych możliwości przyznania tych płatności na rzecz podmiotu będącego faktycznym właścicielem działek, o ile – jak w analizowanym przypadku – faktycznie ich nie użytkuje, albowiem oddał je w dzierżawę innemu podmiotowi, który z kolei na gruntach tych prowadzi działalność rolniczą (w znaczeniu ich rolniczego użytkowania). Uzyskanie płatności następuje bowiem poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby, po spełnieniu przez tę osobę ustawowych warunków do przyznania płatności, a takich warunków skarżący niewątpliwie – na co wskazano wyżej – nie spełnił. Reasumując, rozstrzygnięcie organu w tym zakresie nie budziło wątpliwości i zostało oparte na prawidłowych przesłankach. Brak zatem było jakichkolwiek podstaw do jego zakwestionowania przez Sąd. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. R.A.