VII SA/Wa 1961/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi P.Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania P.sp. z o.o. z siedzibą w T. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. sp. j. w S. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...][...]-[...], odc. [...] km [...] (do projektowanego pawilonu handlowego) z przebudową drogi w km [...]-[...], oświetlenia ulicznego w km [...]-[...], przepustu na rowie melioracyjnym w km [...] (z komorą połączeniową), sieci teletechnicznej w km [...]-[...]i chodnika w km [...]-[...]oraz w km [...]-[...]na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]w W.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja obejmuje; przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...]odcinek [...]km [...]-[...], w tym m.in. peron przystankowy, budowę zjazdu na działkę nr ew. [...], a także dwa przejścia dla pieszych, jedno w odległości 15 m od skrzyżowania przebudowywanej drogi wojewódzkiej nr [...]z drogą gminną (działka nr ew. [...]) i ponad 20 m od zjazdu publicznego na działkę nr ew. [...], której właścicielem jest odwołująca. Powołując się na § 4 ust. 2 i § 127 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) organ uznał, że odległość między przejściami wynosi 95 m, co jest zgodnie z ww. rozporządzeniem. Zjazd publiczny spełnia również wymogi z § 127 ust. 9 i § 78. Zarzut braku decyzji lokalizacyjnej organ uznał za niezasadny, ponieważ decyzją z dnia [...]kwietnia 2012 r. ustalono lokalizację celu publicznego dla przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...]z uzbrojeniem terenu, siecią energetyczną, teletechniczną, kanalizacją sanitarną i opadową, gazową, wodociągową, oświetleniem terenu; przebudową jezdni - poszerzenie jezdni, budowie pasa uspokojonego ruchu i wysp dzielących; przebudowie chodników, poboczy, zjazdów; urządzeń wodnych i budowie zjazdu publicznego i peronu przystankowego (dz. nr ew. [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...]). Decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalono zaś lokalizację inwestycji celu publicznego - przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...]wraz z uzbrojeniem terenu - sieć energetyczna, teletechniczna, oświetlenia; przebudowie jezdni -poszerzenie jezdni, przebudowie chodników, poboczy oraz przebudowie zjazdu publicznego na działkach nr ew. [...];[...]. Za niezasadny, organ uznał również zarzut, iż inwestycja nie stanowi celu publicznego, gdyż na mocy art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest celem publicznym. Organ wskazał również, że inwestor uzyskał dnia [...] listopada 2012 r. decyzję udzielającą pozwolenia wodno prawnego na przebudowę rowu melioracyjnego poprzez wykonanie przepustu w ciągu drogi krajowej nr [...]. Dodał, że organy są związane decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i pozwoleniem wodno prawnym i nie mają kompetencji do ich merytorycznej weryfikacji. Skoro inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy, to organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia budowlanego. Na koniec organ stwierdził, że do weryfikacji przyjętych zasad organizacji ruchu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest w przypadku drogi wojewódzkiej nr [...], Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], który pozytywnie zaopiniował projekt budowlany. Brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją lokalizacyjną i pozwoleniem wodnoprawnym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożyło P.sp. z o.o., wnosząc o uchylanie decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego; - art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, mimo braku niezbędnych pozwoleń, w tym pozwolenia wodnoprawnego, bowiem skarżącego uznano za stronę we wznowionym postępowaniu wodno-prawnym, gdyż rów melioracyjny, który ma zostać przebudowany leży wzdłuż działki skarżącego; - art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, iż celem publicznym może być przebudowa drogi tylko w interesie inwestora, mająca w celu powstania sklepu wielkopowierzchniowego, a więc interesu prywatnego; - art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Zdaniem skarżącego brak ostatecznego pozwolenia wodno-prawnego powoduje, iż ww. decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa, a zatem winny zostać uchylone. Skarżący podniósł, że decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego służy wyszczególnionym celom publicznym, a zatem realizuje interes publiczny. Natomiast sporna inwestycja nie urzeczywistnia interesu publicznego. Realizacja budowy nie służy zaspokojeniu najpotrzebniejszych spraw bieżących wspólnoty samorządowej, niezbędnych do jej funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Skarżąca kwestionowała przede wszystkim zgodność z prawem udzielonego pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji. Procedurę udzielenia pozwolenia na budowę reguluje Prawo budowlane. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 28 ust. 1 cyt. ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 32. ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kontrolowanej sprawie inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to nie było kwestionowane na żadnym z etapów postępowania, dlatego też organy słusznie uznały je za prawidłowe i skuteczne. Z akt sprawy wynika, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego inwestor do wniosku dołączył decyzje Wójta Gminy [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...]kwietnia 2012 r., oraz z dnia [...] grudnia 2012 r. Oznacza to, że udzielone pozwolenia na budowę nie narusza art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Po złożeniu wniosku wraz z załączonymi do niego stosownymi dokumentami właściwy organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wymogi określone w art. 35 ust. 1 ww. ustawy m.in. zgodność projektu budowlanego z decyzją o lokalizacji celu publicznego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (...). Z akt sprawy wynika, że organ dokonał takich sprawdzeń. Kontrola materiału dowodowego potwierdza, że planowana inwestycja odpowiada ustaleniom decyzji o lokalizacji celu publicznego. Projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Do wniosku inwestor załączył ostateczną decyzję wodnoprawną na przebudowę rowu melioracyjnego z dnia 6 listopada 2012 r. , a nadto konieczne opinie i uzgodnienia w tym: z Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...] - pisma z dnia 18 września 2012 r. i z dnia 15 lutego 2013 r., decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]) na działkę [...] na zasadach określonych w tejże decyzji, Pismo T.S.A. – Rejon Dystrybucji [...]z dnia 6 marca 2012 r. dotyczące przebudowy kolidującej sieci elektroenergetycznej, pismo T. S.A. w K. z dnia 5 marca 2012 r. o warunkach zabezpieczenia istniejącej sieci telekomunikacyjnej, oraz opinię ZUDP Starostwa Powiatowego w [...]z dnia 1 czerwca 2012r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakładając obowiązki na organ architektoniczno budowlany, szczegółowo określa ich zakres. Oznacza to, że organ nie może wyjść poza badanie tej zgodności i np. ocenić czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z prawem. W konsekwencji ustalenie w decyzji z dnia [...]kwietnia 2012r. oraz z dnia [...] grudnia 2012r. lokalizacji celu publicznego w opisanym w nich zakresie, to organy obu instancji prawidłowo stwierdziwszy, że decyzje te nie zostały usunięte z obrotu prawnego, ograniczyły się do zbadania, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest z nimi zgodny. Ustalenia te należało ocenić jako prawidłowe. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 55 stanowi wprost, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Trafnie zatem wskazał organ odwoławczy, że organy administracji architektoniczno budowlanej nie są właściwe do merytorycznej weryfikacji decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a zarzuty dotyczące decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego mogą być podnoszone w postępowaniu dotyczącym tej decyzji. Oznacza to, że bez względu na to, czy daną inwestycję słusznie uznano za inwestycję celu publicznego, organy udzielające pozwolenia na budowę są taką decyzją związane i nie mogą weryfikować jej postanowień. W konsekwencji, w celu zakwestionowania zakwalifikowania danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, strona winna zgłaszać zarzuty w postępowaniu dotyczącym tej decyzji. Podobnie, w przypadku badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi organy zobowiązane są do jego zestawienia z odpowiednimi przepisami i ustalenia czy są z nimi zgodne. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że projekt zagospodarowania działki odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co zostało dokładnie wyjaśnione w decyzji organu II instancji. Również w zakresie badania kompletności załączonej do projektu budowlanego dokumentacji organy mogą stwierdzić jedynie, czy wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zostały złożone i czy nie kwestionują ocenianych rozwiązań. Nie mogą jednak badać czy zgody zostały słusznie udzielone. Odnosząc się do wydanego inwestorowi pozwolenia wodno-prawnego należy wskazać, że pozwolenie to wiąże organ architektoniczno budowlany dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, a więc dopóki jego zgodność z przepisami nie zostanie skutecznie podważona. Dlatego też, podobnie jak w przypadku decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, zarzuty dotyczące takiego pozwolenia mogą być podnoszone w postępowaniu dotyczącym tej decyzji. Na marginesie należy zauważyć, że podnoszony przez skarżącego fakt uznania go za stronę postępowania wznowieniowego nie ma znaczenia dla ustalenia, czy pozwolenie na budowę zostało prawidłowo wydane, ponieważ tylko brak takiego pozwolenia, jeśli jest wymagane, może skutkować wydaniem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Wszelkie wady decyzji i zgód, na podstawie których zapadła kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja, nie mogły zatem skutkować jej uchyleniem. W sytuacji gdy projekt budowlany spełnia powyższe wymogi, to zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Z reguły każda inwestycja powoduje mniejsze lub większe uciążliwości i utrudnienia dla sąsiadów, co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo. Wobec powyższych ustaleń oraz zasadności przedstawionej w decyzjach organów obu instancji argumentacji, nie można organom postawić zarzutu naruszenia zasad procedury administracyjnej. Reasumując zdaniem Sądu, organy prawidłowo zatwierdziły projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na budowę. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie, zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.