II GSK 1363/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. Z. O. Z. w S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1420/13 w sprawie ze skargi S. P. Z. O. Z. w S. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. P. Z. O. Z. w S. W. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1420/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. P. Z. O. Z. w S. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: S. P. Z. O. Z. w S. W. przekazał w dniach: [...] kwietnia 2012r i [...] lipca 2012 r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej PFRON) wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące marzec i czerwiec 2012 r. Decyzjami z [...] maja 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższe decyzje Prezesa Zarządu PFRON. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Z 2011 r., Nr 127, poz. 721; dalej ustawa o rehabilitacji) miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Tymczasem wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych, co potwierdza stanowisko Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wynika, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DZ. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej u.f.p.). Na gruncie tego przepisu – zdaniem WSA – nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu u.f.p. Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt.10 u.f.p.) finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. WSA stwierdził, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Zdaniem Sądu I instancji poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostaje fakt, zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. in. w oparciu o wyjaśnienia zawarte w piśmie Ministra Finansów z 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246. Organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji. Wobec tego organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, pozostających w tej samej sytuacji prawnej (samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej) nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2012 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył SP ZOZ w S. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęciu, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie ma prawa do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm.; dalej p.p.s.a.); 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i nieuwzględnienie przez Sąd, że zaskarżona decyzja nie była drugą decyzją organu odwoławczego w analogicznej sprawie, która zawierała odmienne rozstrzygnięcie i uzasadnienie – zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie prawnym i faktycznym, która nie znalazła uzasadnienia w postępowaniu dowodowym, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. i nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu skarżącego dotyczącego braku uzasadnienia dla zastosowania wprost pojęcia "środków publicznych" z u.f.p., w sytuacji gdy ustawa o rehabilitacji nie definiuje tego pojęcia, a u.f.p. w brzmieniu obowiązującym w czerwcu 2012 r. weszła w życie już po wejściu w życie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Podtrzymał również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach regulujących uprawnienia różnych podmiotów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, więc podlega oddaleniu. Podstawowa i zarazem sporna w tej sprawie kwestia rozumienia pojęcia "środków publicznych" nie budzi, w świetle prawa, wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast fakt, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zasada zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, nie może służyć do petryfikacji naruszeń prawa. Nie może być wykorzystywana jako ograniczenie dla dokonywania przez organy korekt w zakresie wykładni i stosowania prawa, w szczególności korekt polegających na usunięciu błędów w rozumieniu przepisów prawa, zmierzających do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Przepis art. 26b ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2012 r., tj. w miesiącach, których dotyczyła wydana w tej sprawie decyzja, wyraźnie stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków. Należy przede wszystkim zauważyć, że ten przepis nie dotyczy wyłącznie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czy innych jednostek sektora finansów publicznych. Obejmuje również, a nawet przede wszystkim pracodawców – jednostki ze sfery niepublicznej, wśród których mogą być i takie, które w pewnym zakresie korzystają ze środków publicznych, np. w ramach programów wspierania przedsiębiorczości. Stąd w art. 26b ust. 7 jest mowa o wynagrodzeniu pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 9). W konsekwencji wszystkie przychody samodzielnych publicznych zoz-ów (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status samodzielnych publicznych zoz-ów pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne zoz-y zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie zoz-y i ich przychody ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Zarzut, że wnoszący skargę kasacyjną nie finansuje wynagrodzeń pracowników ze środków publicznych, lecz ze środków finansowych, otrzymywanych co prawda z NFZ, ale stanowiących zapłatę za wykonanie przez skarżącego usługi zdrowotne na podstawie umów cywilnoprawnych, całkowicie ignoruje treść art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z tych przepisów wynika oczywista zasada, że wszystkie przychody samodzielnego publicznego zoz-u stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą. Przyjęcie więc stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do 30 września 2012 r. na podstawie art. 26 b ust. 7 nie obejmuje samodzielnych publicznych zoz-ów jest w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania samodzielnemu, publicznemu zoz-owi takiego dofinansowania. Można by ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając ust. 8 w art. 26b. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione. Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A), wynika, że zmiana ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji, polegająca na wprowadzeniu do art. 26 b ust. 4 (obecnie ust. 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć, unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela również zarzutu co do naruszenia przez Sąd I instancji zasady równego traktowania określonej w art. 32 Konstytucji RP, przez dyskryminację samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakresie dostępu do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wnoszący skargę kasacyjną sam sobie utrudnia obronę tego zarzutu, powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał podkreślił, że zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących (m.in. wyrok TK z 23 października 2001 r., K 22/1, OTK z 2001 r., Nr 7, poz. 215). Z tak rozumianego art. 32 Konstytucji wynika, że nie mają charakteru dyskryminującego zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, które różnią się określoną cechą istotną, uzasadniająca ich nierówne traktowanie. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że obowiązująca od 1 lipca 2011 r. ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nie zna już pojęcia "niepubliczny zakład opieki zdrowotnej". W stosunku do podmiotu prowadzącego działalność leczniczą polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych posługuje się pojęciem "podmiotu leczniczego" (art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2). Ustawa wymienia kilka kategorii podmiotów leczniczych, różniących się od siebie istotnie pod względem charakteru prawnego i zasadami finansowania, m. in.: przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki budżetowe. Zbędne wydaje się uzasadnianie, że to, co znacząco różni publiczne zoz-y od innych podmiotów leczniczych, w tym od dawnych zoz-ów niepublicznych i jest zarazem cechą istotną z punktu widzenia określenia zasad korzystania z dofinansowania ze środków publicznych, dotyczy ich ustroju finansowego (samodzielności finansowej). Była już o tym mowa, że samodzielne publiczne zoz-y należą do sektora finansów publicznych i w konsekwencji wszystkie ich przychody są środkami publicznymi. Dlatego źródła finansowania samodzielnych publicznych zoz-ów podlegają ustawowej reglamentacji (art. 55 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r.) w odróżnieniu od źródeł finansowania innych podmiotów leczniczych. Można dodać, że ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) również wyraźnie różnicowała sytuację finansową samodzielnych publicznych zoz-ów i zoz-ów niepublicznych, określając jedynie źródła finansowania samodzielnych publicznych zoz-ów (art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1). Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zobowiązuje NFZ do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i do prowadzenia postępowania w tych sprawach w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Niemniej jednak umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2). Finansowanie podmiotów leczniczych ze środków NFZ w zakresie udzielania przez nie świadczeń leczniczych rządzi się innymi prawami i ma odmienne cele od dofinansowania pracodawców przeznaczonego na wynagrodzenia zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych. Kryterium korzystania z finansowania przez NFZ nie może być zatem uznane za miarodajne (nie jest cechą istotną) dla oceny zasad dofinansowania podmiotów leczniczych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w żaden sposób nie może implikować jednakowego dostępu wszystkich podmiotów leczniczych do środków tego Funduszu. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.