IV SA/Wa 40/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. S., R. S. i D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. S., R. S. i D. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliło w części orzeczenie Z. W. z [...] września 2013 r., którym ustalono na rzecz p. M. S., R.. S. i D. W. (wspólników spółki cywilnej, zwanych dalej "Inwestorami"), warunki zabudowy dla budowy obiektu mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) położonych przy ul. [...] w W. Decyzję organu I. instancji uchylono w pkt. 1.1.1. tiret 1, gdzie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 w odległości 9,5 m od granicy działki od strony drogi publicznej ul. [...]. W tym zakresie orzeczono o ustaleniu obowiązującej linii zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu odwoławczego, wskazując że załącznik ów stanowi jej integralną część. W pozostałej części utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Uzasadniając decyzję wskazano, że w orzeczeniu I. instancji prawidłowo określono warunki zabudowy z zastrzeżeniem ustalenia obowiązującej linii zabudowy. W ocenie organu odwoławczego linia ta winna być ustalona według przebiegu zaznaczonego na załączniku do decyzji reformatoryjnej, co wywodzono z treści normatywnej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o warunkach zabudowy", wywodząc ze brak jest przesłanek dla zastosowania w sprawie wyjątku przewidzianego w §. 4 ust. 4 tego aktu. W skardze Inwestorzy zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchylenie pkt. 1.1.1. tiret 1 decyzji o warunkach zabudowy oraz ustalenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu odwoławczego, który nie został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, - § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędne zastosowanie oraz § 4 ust. 4 tego rozporządzenia poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, w konsekwencji, czego bezzasadnie zmieniono linię zabudowy na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...], która została prawidłowo ustalona decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy: -zabudowa w sąsiedztwie jest nieregularna, a w szczególności budynki położone na działkach nr ew. [...], [...] oraz [...] wykraczają poza linię zabudowy ustaloną zaskarżoną decyzją oraz są zgodne z linią zabudowy ustaloną w decyzji organu I. instancji, budynki położone na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...] są nierównomierne, ponieważ budynek na działce nr ew. [...] wykracza poza linię zabudowy, ustaloną zaskarżoną decyzją, oraz są zgodne z linią zabudowy ustaloną w decyzji organu I. instancji, ułożenie budynków położonych na działkach nr ew. [...] oraz [...] nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy zgodnej z innymi działkami w sąsiedztwie, - istniejąca obecnie zabudowa na nieruchomości do zabudowy (działce nr ew. [...]) wykracza poza linię zabudowy ustaloną zaskarżoną decyzją, - projekt planowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakłada granicę obszaru zabudowy zgodnie z linią zabudowy ustaloną w decyzji organu I. instancji. Wniesiono o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 45) Inwestorzy przywołali dodatkową argumentację, wywodząc, że organ administracji wadliwie ustalił stan faktyczny na gruntach sąsiednich, zaś w piśmie (k. 55-56) uczestnik postępowania – p. G. P., wnosząc o oddalenie skargi, polemizował ze stanowiskiem inwestorów. Dodatkowo Uczestnik wniósł o odroczenie terminu rozprawy, uzasadniając to potrzebą dalszego, szerszego odniesienia się do stanowiska inwestorów. W trakcie rozprawy przedstawiciel uczestnika postępowania – M. w W. - poparł skargę i oświadczył, że gdy budowany był dom należący do niego, jako członka Spółdzielni, linia zabudowy była równa dla wszystkich budynków, jednakże budując dom wnosił o cofnięcie linii zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzekając w sprawie naruszono przepisy postępowania, co mogło nieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją, w załączniku stanowiącym jej integralną część, odmiennie niż w orzeczeniu organu I. instancji ustalono obowiązującą linię zabudowy. Trafnie wskazano w skardze, że wydając decyzję o charakterze reformatoryjnym, uchybiono wymaganiu wskazanemu w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawodawca, statuując zasadę, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przepadku braku planu zagospodarowania przestrzennego są ustalane w decyzjami administracyjnymi, w tym o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wprowadził regułę sporządzania projektu rozstrzygnięcia przez osoby wpisane na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym deklaruje wprawdzie pewne zasady, jakie należy mieć na uwadze ustalając warunki zabudowy, operując równocześnie pewnymi kryteriami normatywnymi – patrz pojęcie tzw. "dobrego sąsiedztwa", definiowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czy upoważnienie do wskazania szczególnych warunków określania nowej zabudowy (patrz w art. 61 ust. 7 w zw. z ust. 6), którego wykonaniem jest rozporządzenie o warunkach zabudowy. Jednak wskazane regulacje operują w znacznym zakresie pojęciami z punktu widzenia języka potocznego nieostrymi, a więc pozostawiony jest pewien zakres uznania. Należy do nich sformułowanie "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji" w art. 61 ust. 1 pkt 1 czy zadeklarowanie możliwości istnienia przypadków, gdy jest dopuszcza się odstąpienie do ścisłych kryteriów ustalania warunków zabudowy, wyrażonych równolegle w rozporządzeniu o warunkach zabudowy. Gdy chodzi o linię zabudowy warunki odstępstw zakreślono w § 4 ust. 4 w związku z instytucją analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w rozumieniu § 3 rozporządzenia. Formułując pewne zasady ogólne, mając na uwadze, że celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest realizacja przy gospodarowaniu przestrzenią m.in. zasady ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1), ustawodawca uznał za niezbędne, aby np. w procesie ustalania warunków zabudowy uczestniczyła osoba dysponująca wiedzą specjalistyczna i umiejętnościami z zakresu urbanistyki bądź architektury. Dał temu wyraz w art. 60 ust. 4. W myśl ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2013 r., poz. 932) chodzi o osobę, którą cechuje odpowiednie wykształcenie i zdobyte doświadczenie bądź ma generalnie uprawnienia budowlane, w myśl regulacji odrębnych, co także odzwierciedla spełnienie tego rodzaju kryteriów (patrz art. 5 ust. 1 i 3 ustawy). Obligatoryjność powierzania zadania przygotowania projektu decyzji osobie dysponującej wiedzą specjalistyczną dowodzi, że - w ocenie prawodawcy - prawidłowe ustalenie warunków zabudowy nie wymaga w pierwszym rzędzie umiejętności jurydycznych (właściwego zastosowania konkretnych przepisów prawa). Wówczas bowiem prawodawca ustanowiłby obowiązek opracowania projektu orzeczenia np. osobom profesjonalnie wykonującym zawody prawnicze (adwokatom, radcom prawnym). Ustawodawca przypisał zaś zadanie przygotowania projektu rozstrzygnięcia osobom dysponującym wiedzą fachową z zakresu architektury bądź urbanistyki. Ustawa zakreśla bowiem jedynie ogólne wymagania dotyczące potrzeby uwzględnienia ładu przestrzennego, natomiast urzeczywistnienie tej zasady wymaga posłużenia się określoną dziedziną wiedzy. Przygotowanie projektu decyzji przez urbanistę lub architekta, którzy potwierdzają swoim podpisem pod projektem orzeczenia, że odpowiada ono zasadom sztuki, stanowi element procedury ustalania warunków zabudowy, analogiczny do ewentualnej potrzeby zasięgnięcia opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Wobec tego, uchybienie wymaganiom w tym zakresie stanowi - w ocenie Sądu - naruszenie przepisów postępowania, nie zaś prawa materialnego jak wywodzono w skardze. W sytuacji, gdy - wobec kluczowej roli precyzyjnego ustalenia, które rozwiązania należy uznać, za spełniające wymagania ładu przestrzennego - w spornym przypadku powstaje spór w tym zakresie, podstawowe znaczenie ma stanowisko osoby dysponującej wiedzą specjalistyczna, które w świetle postanowień procedury ma postać akceptacji proponowanych rozwiązań (przygotowanie projektu decyzji). W myśl § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia o warunkach zabudowy, załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy stanowi jej integralną cześć. Stanowi też element rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż w rozpoznawanej sprawie decyzją reformatoryjną wyznaczono linie zabudowy w większym oddaleniu od granicy drogi niż w decyzji organu I. instancji. Jednocześnie w kwestii tej nie wyraziła stanowiska w ogóle (choćby przez aprobatę sporządzonego rysunku w formie opatrzenia własnym podpisem), osoba dysponująca widza specjalistyczną. Na załączniku graficznym nie ma adnotacji osoby uprawnionej a z odpowiedzi na skargę wręcz wynika, że zdaniem organ odwoławczego, nie było takiej konieczności. Brak takiego stanowiska w sprawie oznacza, że kwestia właściwego ustalenia linii zabudowy nie została prawidłowo wyjaśniona. Naruszając wymagania proceduralne ustalone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchybiono równocześnie obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy – art. 7, 77 §. 1 i 80 K.p.a. Wadliwość ta nie może być konwalidowana na etapie postępowania przed Sądem Administracyjnym, badającym jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia, brak bowiem w sprawie stanowiska biegłego (urbanisty lub architekta) stanowiącego obligatoryjny element oceny stanu faktycznego sprawy. Trafnie organ administracji wywodzi, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innych relegacji normatywnych polskiego sytemu prawnego nie sposób wywieść pierwszeństwa prawa do zabudowy własnej nieruchomości przed ochroną własności nieruchomości przyległych, w znaczeniu możliwości swobodnego z nich korzystania, bez konieczności znoszenia nadmiernych uciążliwości, których granice zakreśla m.in. zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zasad równowagi w tym zakresie jest wyrażona art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to jednak jedynie tyle, że każdorazowo niezbędne jest precyzyjne ustalenie, jakie parametry zabudowy dla danego terenu (w tym linia zabudowy) mieszczą się w kryterium tzw. "dobrego sąsiedztwa", definiowanego brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast, wobec specyfiki dotychczasowej zabudowy, możliwe są w istocie różne rozwiązania przy zapewnieniu realizacji tej zasady, nie ma przeszkód, aby w maksymalnym zakresie uwzględnić interes inwestora, lecz jedynie do granic, gdzie naruszałoby to zasadę "dobrego sąsiedztwa". Stanowisko biegłego w tym zakresie (urbanisty bądź architekta), wyrażone w formie akceptacji projektu decyzji, której elementem jest analiza wskazująca na zasadność konkretnych konkluzji, co do warunków zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia o warunkach zabudowy) podlegać może z kolei stosownej ocenie, tak jak dowód w sprawie (art. 80 K.p.a.). Wobec wskazanych uwarunkowań, przedwczesne są zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów prawa materialnego, w kontekście uchybienia szczegółowym zasadom ustalania warunków zabudowy, gdy chodzi o wyznaczenie linii zabudowy. W tym kontekście przedwczesne byłoby także zajęcie przez Sąd stanowiska, czy w istocie prawidłowo ustalono uwarunkowania faktyczne sprawy, w tym w jakim stopniu i które elementy istniejącej zabudowy należało uwzględnić. Wskazać jedynie trzeba, że nie może mieć przesądzającego znaczenia dla sprawy kwestie: - warunków zabudowy wynikających z projektu planu zagospodarowania przestrzennego – planem mogą być bowiem zmieniane dotychczasowe standardy zagospodarowania terenu – nie istnieje w tym przypadku obowiązek uwzględnienia kontynuacji funkcji i cech dotychczasowej zabudowy, - jak zakreślano wymagania zabudowy w decyzjach, na postawie których realizowano wcześniej obiekty na danym terenie (argumenty sformułowane na rozprawie przez uczestnika postępowania) – ocenie, pod katem kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegają bowiem aktualne cechy zagospodarowania terenu nie zaś wcześniejsza koncepcja przestrzenna, według której dopuszczano realizację pewnych inwestycji. Z uwagi na okoliczność, że przepisy nie dopuszczają sytuacji, aby warunki zabudowy dla jednego przedsięwzięcia była określone szeregiem odrębnych decyzji, co do poszczególnych parametrów zabudowy, Sąd uchylił zaskarżony akt w całości nie zaś wyłącznie w zakresie kwestionowanym w skardze (co do kwestii linii zabudowy). Jednocześnie Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych wadliwości w zaskarżonej decyzji (w kontekście innych warunków zabudowy) niż wskazane wyżej. Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie terminu rozprawy, mając na uwadze zasadę wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz brak przesłanek z art. 109 tej ustawy. Uczestnik miał wystarczający czas dla odniesienia się do nowej argumentacji, co potwierdzała faktycznie treść dodatkowego pisma procesowego (k. 55-56) Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy, na które składa się kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.