IV SA/Po 969/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant Ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia [...] września 2008 roku J. S. zwrócił się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] września 2008 roku Prezydent Miasta [...] przyznał wnioskującemu zasiłek pielęgnacyjny od 1 września 2008 roku na stałe. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 roku Kierownik Zespołu [...] zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podanie informacji ,czy J. S. przysługuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na to pismo ZUS poinformował ,że takie uprawnienie przysługuje skarżącemu od 1 czerwca 2009 roku. Następstwem uzyskania tej informacji było wydanie przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2012 roku decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] września 2008 roku przyznającej J. S. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności. W decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2012 roku uchylającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 roku ustalającej pierwotnie wysokość nienależnie pobranego świadczenia przez skarżącego , podkreślono, że skarżący został nieprawidłowo pouczony Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 roku [...] po rozpatrywaniu sprawy już poraz drugi ustalono, że kwota 5508,00 pobrana przez J. S. w okresie od 1 czerwca 2009 do 31 maja 2012 roku jest świadczeniem nienależnie pobranym i jednocześnie stwierdzono, że należy ją wpłacić na wskazany rachunek bankowy po wezwaniu do zapłaty. Za podstawę prawną takiego orzeczenia Prezydent podał ,art.20,art30 ust.1 ,ust 6,ust 7 i ust.8 oraz art.32 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy o z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2006 Nr 139 poz.992 z póź. Zm.) Organ uznał ,że skarżący nie poinformował o okolicznościach powodujących utratę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, bo zgodnie z przywołanymi przepisami nie mógł pobierać go łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym. Organ powołał się na to, że w treści wniosku znajdują się złożone oświadczenia skarżącego potwierdzone podpisem o zapoznaniu się z warunkami uprawniającymi do przyznania świadczeń rodzinnych ,jak również o zapoznaniu się z obowiązkiem wynikającym z art. 25 ust 1 w/w ustawy tj. niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Ponadto zdaniem organu skarżący został w pouczeniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne pouczony o treści art.25 ust 1 w/w ustawy. Od powyższej decyzji J. S. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podniósł ,że informacje zawarte w pouczeniach nie są jasne i czytelne. Jest osobą w podeszłym wieku (78 lat),niepełnosprawną z racji przebytych trzech udarów mózgu, częściowo wycofaną z życia codziennego. Ma problemy z samodzielnym przemieszczaniem się i wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej. Nie miał świadomości działania niezgodnego z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...] roku utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] w mocy. SKO podzieliło w pełni ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Na decyzję SKO skargę do tutejszego Sądu wniósł skarżący. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia w tym artykułów 6,7,77,8,80,107§3 kpa w związku z art.11kpa. Zdaniem skarżącego organy nie uwzględniły słusznego interesu strony, nie rozważyły czy skarżący faktycznie mógł zrozumieć pouczenia . Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały zawarte wewnętrznie sprzeczne twierdzenia co do zaistniałego stanu faktycznego a w szczególności poprzez wskazanie ,iż jednoczesne pobieranie przeze mnie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego nie wynikało z jego świadomego i celowego działania, a następnie uznanie i że tak właśnie było, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów władzy publicznej. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w tym w szczególności art.30 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 17.12.1998 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity. Dz. u. z 2006 roku nr 139 poz. 992 z późniejszymi zmianami.) i in. poprzez ich będną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ostatecznie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zastosowanie przez tutejszy sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa na podstawie art.135 ppsa oraz o zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga okazała się oczywiście zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: PPSA) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 PPSA) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 PPSA). Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującej w dacie przyznawania skarżącemu zasiłku , zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z FUS(DZ.U. z 2004 nr 39 poz.353 z późn zmianami) osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która ukończyła 75 rok życia przysługuje dodatek pielęgnacyjny. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący począwszy od 1 czerwca 2009 roku do dnia 31 maja 2012 roku pobierał zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny. Natomiast stosowanie do art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależne świadczenia ustawodawca w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w art. 30 ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się nadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Oznacza to, że o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić wtedy, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny w postaci świadomego i celowego działania wbrew pouczeniu W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r. I OSK 1529/12 wyrażono pogląd ,że Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy - art. 30 ust. 1 u.ś.r. - wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a więc nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Ponadto należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i 9 k.p.a.LEX nr 1339588 Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela i czyni go własnym. Podobna linia orzecznicza dominuje nie tylko w aktualnych wyrokach ale i również w orzeczenia sądów administracyjnych zapadłych przynajmniej od 2008 roku (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26.01.2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 398/09, lex nr 559901. Zob. także wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 130/10, lex nr 576229, wyrok NSA z dnia 14.12.2009 r., sygn. akt I OSK 826/09, lex nr 558234, wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 276/09, lex nr 580474, wyrok NSA z dnia 24.03.2009 r., sygn. akt I OSK 593/08, lex nr 580372, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.12.2008 r., sygn. akt IV SA/Po 331/08, baza orzeczeń NSA). Dla zaistnienia przesłanki odpowiedzialności z art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotne znaczenie oprócz elementu obiektywnego, oznaczającego rzeczywiste pobranie nienależnego świadczenia wymagane jest łączne zaistnienie przesłanki subiektywnej, to znaczy świadomości adresata przedmiotowego świadczenia, że nie przysługuje ono jemu. Żeby można było na taki podmiot nałożyć obowiązek zwrotu świadczenia, należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, że wiedział on o tym, że pobierając określone świadczenie działał niezgodnie z prawem. Podstawowym wyznacznikiem takiej wiedzy jest wykazanie poborcy świadczenia, że został on o tym pouczony. Należyte informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków stanowi jedną z podstawowych zasad każdego toczącego się postępowania administracyjnego. Przedmiotowa zasada została wyrażona expressis verbis w art. 9 kpa. W doktrynie mocno akcentuje się, że organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu udzielać informacji stronie. Jego bierność w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Organ jest obowiązany do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest również informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003 r., str. 79. Zob. tez Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 68-72). Odwołując się do orzecznictwa, pouczenie kierowane do strony powinno być dla niej jasne, czytelne i zrozumiałe. Pouczenie takie powinno być zamieszczone w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym (z takiej formuły pouczeń korzystają w szczególności Powiatowe Urzędy Pracy, wręczające za potwierdzeniem odbioru zainteresowanym czterostronicowe druczki pouczeń), bądź w uzasadnieniu decyzji. Natomiast przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.12.2008 r., sygn. akt IV SA/Po 331/08, baza orzeczeń NSA). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy to z akt sprawy administracyjnej nie wynika aby takie prawidłowe pouczenie zostało skarżącemu udzielone. Trudno więc skarżącemu przy takim stanie faktycznym przypisać złą wolę w pobieraniu zasiłku pielęgnacyjnego. Poza lakoniczną informacją podaną na formularzu wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożonym w dniu [...] września 2008 roku znajdującym się cały czas w aktach administracyjnych , skarżący nie otrzymał szczegółowego pouczenia nawet w decyzji o przyznaniu tego zasiłku w dniu [...] września 2008 roku. Nie może też ujść uwadze sądu stan zdrowia skarżącego skutkujący orzeczeniem znacznego stopnia niepełnosprawności z uwagi na trzykrotne udary mózgu. Poza tym organom administracji posiadającym profesjonalna obsługę prawną znane są przepisy ustawy o rentach i emeryturach z FUS , z których to wynika ,że osobom które ukończyły 75 lat z ustawy przysługuje jako dodatek do pobieranej renty lub emerytury dodatek pielęgnacyjny. Tym czasem organy w postępowaniu o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego znając datę urodzenia skarżącego ( w dniu przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego skarżący miał ukończone 74 lata i był w wieku emerytalnym) nie zapytały , czy posiada ona prawo do renty czy emerytury a mimo to przyznały zasiłek pielęgnacyjny na stałe. Już wtedy można było domniemać ,że w dniu [...] czerwca 2009 roku skarżący nabędzie z ustawy prawo do dodatku pielęgnacyjnego bo ukończy 75 lat. Organy dopiero w 2012 roku , a więc po czterech latach od ukończenia przez skarżącego 75 roku życia zwróciły się do ZUS-u o informację , czy pobiera on dodatek pielęgnacyjny. Poza tym Sąd podkreśla, że w wydawanych przez SKO decyzjach brak konsekwencji w dokonywaniu ocen tego samego stanu faktycznego. Otóż w decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2012 roku uchylającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 roku ustalającej pierwotnie wysokość nienależnie pobranego świadczenia przez skarżącego , podkreślono, że skarżący został nieprawidłowo pouczony cyt.:"w istocie w decyzji nie zawarto informacji, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to ,że nie można uznać ,jak to czyni organ I instancji, iż skarżący był prawidłowo powiadomiony o niemożności równoczesnego pobierania obu świadczeń". Po ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji nie ustalił żadnych nowych okoliczności związanych z pouczeniem a mimo to wydał decyzję o nienależnym świadczeniu . SKO rozpoznając już drugie odwołanie skarżącego zupełnie pominęło swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 roku. Rację ma więc skarżący ,że w pełni została naruszona zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażona w przepisie art.8 kpa Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 roku [...]. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji powinien zastosować wykładnię przepisów prawa przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści niniejszego uzasadnienia. W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32