II SA/Kr 1628/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. decyzją z dnia 22 listopada 2012 r. nr [....] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. odmówił zwrotu działek nr [....] o pow. 0,0090 ha, nr [....] o pow. 0,0016 ha, nr [....] o pow. 0,2047 ha, nr [....] o pow. 0,0305 ha - powstałych z podziału działki nr [....] oraz części działek nr [....] o pow. 0,0280 ha, nr [....] o pow. 0,2158 ha, nr [....] o pow. 0,0049 ha, nr [....] o pow. 0,1572 ha, nr [....] o pow. 0,0037 ha, nr [....] o pow. 0,0078 ha, nr [....] o pow. 0,0012 ha, również powstałych z podziału działki nr [....] , położonych w obrębie [....] jedn. ewid. [....] miasto K. w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [....] była gmina katastralna [....] na rzecz S.C. , M.B. , D.D. , Z.P. i S.B. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 15 maja 1998 r. S.C. wystąpiła z wnioskiem o zwrot parcel l.kat. [....] i l.kat. [....] była gmina katastralna [....] . Następnie do tego wniosku przyłączyły się M.B. , Z.P. , S.B. i D.D. Parcela l. kat. [....] stanowiąca własność J.C. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 12 sierpnia 1968 r. nr [....] zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczana nieruchomości, na urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku. Obecnie podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ zacytował art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 tej ustawy. Stwierdził, że przesłankami zwrotu nieruchomości są po pierwsze wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, po drugie objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonych (lub ich części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po trzecie zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W niniejszej sprawie pierwsze dwie przesłanki bez wątpienia zostały spełnione. Jeśli chodzi o trzecią przesłankę to wskazać należy, że ugruntowany w doktrynie jest pogląd, że z tego względu, iż cel wywłaszczenia w decyzji często jest określony w sposób ogólnikowy (w tym przypadku jako Park Kultury i Wypoczynku) bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, w prowadzonym postępowaniu w sprawie jej zwrotu niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena przeznaczenia tej nieruchomości na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączonej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010, str. 362). W związku z powyższym ustalono na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [....] z dnia 7 lipca 1965 r., nr [....] wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. lokalizację szczegółową dla Parku Kultury i Wypoczynku na terenie położonym w K. w dzielnicy [....] oznaczonym kolorem niebieskim na załączonej mapie w skali 1 :2880, która to mapa jako załącznik graficzny stanowi integralną część decyzji. Z mapy jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa parcela, przeznaczona jest do wywłaszczenia i znajduje się w całości w granicach terenu przeznaczonego według powyższej decyzji na zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku. Ponadto pismem z dnia 8 lutego 2012 r. Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. poinformowało, że w dniu 12 sierpnia 1968 r. działki nr nr [....],[....].[....]. położone w obrębie [....] jednostka ewid. [....] podlegały ustaleniom planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej Miasta K. uchwałą z dnia 31 marca 1967 r. i obejmowały: działki nr nr [....],[....],[....], teren oznaczony na rysunku planu symbolem E66ZP - teren upraw rolnych i ogrodniczych przeznaczony pod zieleń parkową (park kultury), działka nr [....] teren oznaczony na rysunku planu symbolami E66ZP - teren upraw rolnych i ogrodniczych przeznaczony pod zieleń parkową (park kultury) i E67UK -teren upraw rolnych przeznaczony pod usługi kulturalne (stała wystawa postępu technicznego), działki nr nr [....] teren przeznaczony na rysunku planu symbolem E69KNIII - teren upraw rolnych przeznaczony pod arterię ruchu normalnego, działka nr [....] teren przeznaczony na rysunku planu symbolami E69KNIII - teren upraw rolnych przeznaczony pod arterię ruchu normalnego i E73US - teren upraw rolnych nieużytków, rozproszonej zabudowy jednorodzinnej i składów, przeznaczony pod centralny obiekt sportowy. W dodatku z dokumentacji pozyskanej od Wydziały Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. w dniu 27 lutego 2012 r. wynika, że projekt realizacyjny Parku Kultury i Wypoczynku – Tymczasowe Zagospodarowanie – Plan Ogólny – Etap IV/3 z października 1969 r. został sporządzony zgodnie ze Szczegółowym Planem Miejscowym Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku, wykonanym przed datą wywłaszczenia przedmiotowej parceli i w związku z tym stanowi dowód pozwalający stwierdzić, jaki był ówczesny projektowany sposób wykorzystania parceli nr [....] . Z pkt 8 opisu technicznego poświęconego zieleni wynika, iż realizowane zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku miało polegać na luźnym zadrzewieniu jego przestrzeni z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dobrego przewietrzenia terenu. Ponadto w jednym z załączników do niniejszego opisu technicznego, który stanowił odpis Uchwały nr 8/106/69 Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 31 marca 1969 r. można przeczytać, iż: "ze względów realizacyjnych urządzenie terenu podzielono na trzy zadania stopniowo podlegające wywłaszczeniu, zazielenieniu i zagospodarowaniu". Powyższe dokumenty pozwalają potwierdzić, że skonkretyzowaniem celu wywłaszczenia ogólnie określonego jako Park Kultury i Wypoczynku w K. było zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 7 lipca 1965 r. zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku w K. W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dniu 4 kwietnia 2012 r. ze zbiorów archiwalnych o sygn. akt. KPG 7473 pozyskano kserokopię mapy zasadniczej w skali 1:500. Z treści niniejszej mapy można jednoznacznie wywnioskować, że inwestycja liniowa prowadzona w okolicy oraz na terenie byłej parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] stanowiła budowę magistrali ciepłowniczej. Również z mapy sytuacyjno – wysokościowej wynika, że obszar parceli l.kat. [....] stanowił teren budowy, jednak należy zauważyć, że na powyższej mapie zaznaczone zostały chodniki asfaltowe biegnące przez przedmiotową nieruchomość oraz w jej okolicy, których układ jest zgodny z projektem realizacyjnym Parku Kultury i Wypoczynku. Reasumując organ wskazał, że cel wywłaszczenia parceli l. kat [....] b. gm. kat. [....] określony jako urządzenie Parku Kultury Wypoczynku i skonkretyzowany na podstawie planu realizacyjnego zazielenienia parku został zrealizowany już w roku 1970, a więc w terminach wynikających z przepisów art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym świadczą zdjęcia pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Późniejsze zmiany sposobu zagospodarowania i przeznaczenia nieruchomości nie mają znaczenia dla stwierdzenia jej zbędności na cel wywłaszczenia, skoro cel został definitywnie osiągnięty (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1047/06, NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2001 r. sygn. akt. I SA 2139/99). Od tej decyzji odwołanie wniosła M.B. podnosząc między innymi, że organ I instancji nie załączył do egzemplarza doręczonej stronie decyzji załącznika graficznego, o którym wspominał w uzasadnieniu. Wskazano również, że wbrew twierdzeniom organu I instancji nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany już 14 września 1970 r. Sporządzenie alejek spacerowych nie stanowi o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, bowiem tylko na podstawie realizacji ciągów pieszych trudno ustalić, czy teren ten został rzeczywiście przeznaczony pod Park Kultury i Wypoczynku. Wojewoda [....] decyzją z dnia 8 października 2013 r. nr [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 22 listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany możliwie jak najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, następnie ustalić w drodze dostępnych środków dowodowych czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Analiza projektu Parku Kultury i Wypoczynku – Tymczasowe Zagospodarowanie – Plan Ogólny – Etap IV/3 z października 1969 r. potwierdza trafność wniosku Starosty K. , że przez parcelę l. kat. 860/4 miały przebiegać alejki spacerowe, pomiędzy którymi znajdować się miała zielona przestrzeń pozbawiona jakichkolwiek dodatkowych elementów infrastruktury parkowej czy też gęstej, wysokiej roślinności. W kontekście powyższego nie sposób zaprzeczyć, że stan zagospodarowania przedmiotowego terenu uwidoczniony na pozyskanej przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej odbitce ze zdjęcia lotniczego wykonanego we wrześniu 1970 r. jest niemal identyczny z tym zaplanowanym i przedstawionym na wspomnianym projekcie Parku Kultury i Wypoczynku. Na fotografii jest widoczny dokładnie taki sam jak był planowany, układ alejek spacerowych przebiegających przez teren parceli l.kat. [....] , zaś wokół nich otwarte tereny zielone o przestrzennym charakterze wolnym od zadrzewień i obiektów kubaturowych. Istnienie takiego stanu zagospodarowania w okresie do 10 lat od chwili wywłaszczenia wynika także z kolejnej odbitki ze zdjęcia lotniczego wykonanego w sierpniu 1975 r. oraz mapy sytuacyjno – wysokościowej wykonanej w skali 1:2000, złożonej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 20 lipca 1978 r. Jakkolwiek dokumenty te wskazują również na fakt, że co najmniej od połowy lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku na części omawianego obszaru prowadzone były prace budowlane związane z budową magistrali ciepłowniczej w [....] , to jednak jak słusznie zauważył Starosta K. , okoliczności te nie mają żadnego wpływu na stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia na omawianej parceli. Powyższego w żaden sposób nie zmienia też aktualny sposób użytkowania tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie administracyjne prowadzone na omawianej podstawie nie może ograniczać się do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. W opinii organu odwoławczego cel wywłaszczenia należy rozumieć nie formalnie lecz funkcjonalnie. Jeśli teren został zagospodarowany dokładnie tak jak przewidywała to dokumentacja wywłaszczeniowa, czyli stanowił alejki spacerowe oraz otaczające je tereny zielone to jako kwestię wtórną ocenić należy, jak dokładnie teren ten był nazywany czy określany. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.B. domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że cel wywłaszczenia nieruchomości został osiągnięty przed upływem 10 lat, co uniemożliwia wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości; - art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez niezgromadzenie całości materiału dowodowego w postaci map Parku Kultury i Wypoczynku w K. po zakończeniu wszelkich inwestycji związanych z realizacją parku i uznaniu o realizacji celu głównie na podstawie zdjęć lotniczych, - art. 8 w związku z art. 107 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast uchylenia. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że stworzenie alejek spacerowych nie stanowi o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, bowiem tylko na podstawie realizacji ciągów pieszych trudno ustalić czy teren ten został rzeczywiście przeznaczony pod Park Kultury i Wypoczynku. Wskazane przez organ I instancji ciągi piesze nie znajdowały się w granicach przedmiotowego parku. W związku z tym w sytuacji braku objęcia wywłaszczonych nieruchomości granicami stworzonego parku nie sposób twierdzić o tym, że cel wywłaszczenia został względem przedmiotowych nieruchomości zrealizowany. Ponadto organ powinien w szerszym zakresie ustalić, czy realizacja ciągów pieszych tylko na fragmencie nieruchomości nie powinna co najwyżej stanowić okoliczności uniemożliwiającej dokonanie zwrotu jedynie części nieruchomości. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że organy zarówno I jak i II instancji nie poczyniły starań do zgromadzenia w materiale dowodowym żadnych map, czy też planów, które wskazywałyby jaki w rzeczywistości był obszar przedmiotowego parku. W aktach sprawy znajdują się jedynie plany realizacyjne poszczególnych etapów powstawania parku. Błędnie ustalony stan faktyczny spowodował bezzasadne uznanie, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, zrealizowany został cel wywłaszczenia. Organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego uznały, że cel wywłaszczenia został spełniony co do wszystkich nieruchomości pomimo tego, że część nieruchomości znajduje się poza granicami parku oraz pomimo iż zagospodarowanie terenu w postaci lokalizacji ciągów pieszych zostało zrealizowane jedynie na fragmencie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej powoływana jako P.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Mając na względzie wyżej przedstawione warunki oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy art. 133 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wydanie prawidłowej decyzji powinno być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wynikającego z przytoczonych przepisów. W przedmiotowej sprawie należy również wziąć pod uwagę specyfikę postępowania o zwrot nieruchomości, które toczy się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zdefiniował pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (P 12/11, Dz. U. 2012/1472) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że obecna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy "sankcjonuje" trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia, a mianowicie wadliwość polegającą na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu, wadliwość polegającą na zaniechaniu w ogóle realizacji przez wywłaszczyciela wykonania celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu oraz wadliwość przejawiającą się w zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia, który nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. W niniejszej sprawie wywłaszczenia, dokonano aktem notarialnym z dnia [....] sierpnia 1968 r. nr [....] zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 sierpnia 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Cel wywłaszczenia został określony jako urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku. Granice wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie określiła wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. decyzja z dnia 7 lipca 1965 r. o lokalizacja szczegółowej. Na podstawie dokumentacji wywłaszczeniowej organy stwierdziły, że przez obszar wywłaszczony miały przebiegać alejki spacerowe, pomiędzy którymi znajdować się miała zielona przestrzeń pozbawiona jakichkolwiek dodatkowych elementów infrastruktury parkowej czy też gęstej, wysokiej roślinności. Organ I ustalił stan zagospodarowania przedmiotowego terenu na podstawie pozyskanej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej odbitce ze zdjęcia lotniczego wykonanego we wrześniu 1970 r. Stwierdził ponadto, że analiza zdjęcia wykonanego w 1970 r. pozwala bezsprzecznie stwierdzić, że już w tej dacie na zawnioskowanej do zwrotu byłej parceli l.kat. [....] urządzone zostały alejki spacerowe, stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku, a pozostały teren wywłaszczonej parceli stanowił zielona przestrzeń pomiędzy wymienionymi alejkami. W istocie w aktach administracyjnych sprawy znajdują się zdjęcie lotnicze z 1970 r. natomiast ich analiza nie można w żaden sposób stwierdzić, że cel wywłaszczenia jaskim była realizacja parku, został zrealizowany. Przede wszystkim nie ustalono kto i w jakim okresie widniejące na zdjęciu alejki czy też ścieżki zrealizował. Mogły one powstać na skutek zamierzonego działania właściwych jednostek realizujących cel wywłaszczenia, ale mogły też powstać wcześniej niż w 1970 r. – także przed wywłaszczeniem i stanowić dojazd do okolicznych pól uprawnych, które na tym terenie, w tamtym czasie były zlokalizowane. Zdjęcia te ani inne zgromadzone przez organy administracji dowody nie dają również odpowiedzi na pytanie czy została zagospodarowana zielona przestrzeń, jakie i w jakim czasie nasadzenia zostały wykonane – co miało byłc związane z realizacja przedmiotowego parku. Stwierdzić zatem należy, iż organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły żadnych dowodów wykazujących na realizację celu wywłaszczenia. Jedno zdjęcie lotnicze z 1970 r. nie świadczy by na przedmiotowym terenie organy administracji zrealizowały cel wywłaszczenia jakim było urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku, którego to urządzenie nie mogło sprowadzać się tyko do wytyczenia ścieżek czy alejek. Same ścieżki zaś uwidocznione na zdjęciu nie dowodzą, aby właściwe organy urządziły na tym terenie park. Jeszcze raz podkreślić należy, iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność kto i w jakim okresie ścieżki te urządził. Sąd ponownie zwraca uwagę, iż ścieżki te mogły powzrastać nie na skutek zamierzonych działań organów administracji i podległym im służb ale poprzez zwyczajne ich wydeptanie, jako dojazd do okolicznych pól uprawnych. Na okoliczności te nie zostali przesłuchani świadkowie ani nie przeprowadzono też żadnych innych dowodów, z których można by wysnuć wnioski, jakie zaprezentowane zostały przez organy obu instancji w wydanych przez siebie decyzjach. Nadto organy skupiły się jedynie na urządzeniu alejek spacerowych (na co jako mowa o tym wyżej brak jakichkolwiek dowodów) nie próbując odnieść tego do realizacji celu wywłaszczenia, którym było przecież nie utworzenie alejek spacerowych ale Parku Kultury i Wypoczynku. W takim stanie rzeczy trudno by było przyjąć, że istnienie samych ścieżek czy też alejek spacerowych spełnia w całości cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na ustaleniu nierozerwalnego związku pomiędzy celem wywłaszczenia określonym w umowie notarialnej a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, iż realizacja celu wywłaszczenia musi się wiązać z zamierzonym, celowym działaniem właściwych organów dążących do spełnienia celów określonych w wywłaszczeniu. Nie można w żaden sposób przyjąć, iż istnienie w terenie, który wywłaszczono na cel jakim była realizacja parku ścieżek, czy jak chcą to organy administracji alejek spacerowych (na co brak dowodów) samo w sobie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia bez próby ustalenia kto i w jakim okresie te ścieżki wykonał oraz czy dokonano urządzenia tego parku w pozostałym zakresie tj. zasądzenia zieleni, i budowy infrastruktury która takim obiektom jak parki towarzyszą – ławeczki, kosze na śmieci i.t.p. Organy administracji w niniejszym postępowaniu winny były zmierzać do wykazania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, w tym zeznaniami świadków, istnienia bądź nie okoliczności świadczących o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przychylając się do zarzutów skargi w tym zakresie Sąd uznał, że postępowanie zakończone kwestionowanymi decyzjami przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy nie zebrały materiału dowodowego umożliwiającego stwierdzenie, co działo się na nieruchomości w okresach wskazanych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani materiału umożliwiającego ustalenie daty rozpoczęcia inwestycji i zrealizowania jej poszczególnych etapów. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów administracji obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny orzekać mając na względzie związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.