II SA/Go 70/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.G. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. i G.Z. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 roku, wskazując przepisy art. 32 i 33 prawa budowlanego, złożyli do Prezydenta Miasta wniosek o pozwolenie na budowę na działce nr [...] przez zmianę użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy. Prezydent Miasta pismem z dnia [...] września 2013 roku poinformował wnioskodawców, że w w wyniku złożonego wniosku zostało wszczęte postępowanie o udzieleniu pozwolenia na zmianę użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy. Prezydent Miasta decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2013 roku umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu, użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że załączony do wniosku projekt budowlany obejmuje zmianę użytkowania wykonanego na działce nr [...] muru ogrodowego na mur oporowy, który organ zakwalifikował jako obiekt małej architektury. Projekt zakłada "obsypanie" istniejącego muru ziemią do jego górnej krawędzi. Brak jest określenia zakresu i ilości robót ziemnych, natomiast projekt zagospodarowania terenu określa docelowe jego zagospodarowanie. W ocenie organu są to prace ziemne polegające na niwelacji terenu niestanowiące robót budowlanych, a zatem ich realizacja nie podlega rygorom określonym przez prawo budowlane. Jak wynika z przepisu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego pod pojęciem robót budowlanych ustawa nakazuje rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepisy tej ustawy dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi. W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału prowadzi do wniosku, iż w rozpatrywanej sprawie wydanie pozwolenia na zmianę użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy nie jest możliwe. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak związku planowanych robót ziemnych z inwestycją budowlaną. W wyniku planowanych robót nie powstanie żaden obiekt ani budowla w rozumieniu Prawa budowlanego, która miałaby określony charakter i jakąkolwiek konkretną funkcję, w związku z tym przedmiotowych robót ziemnych nie można zakwalifikować jako roboty budowlane. Ze względu na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania, wszczętego wnioskiem inwestora z dnia [...] sierpnia 2013 roku organ umorzył postępowanie. Od powyższej decyzji G.Z. wniósł odwołanie. Decyzji zarzucił naruszenie art. 28 kpa, art. 77 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania. Skarżący stwierdził, że brak w rozdzielniku decyzji listy stron jest niezgodne z zasadami określonymi w rozdziale 2 kpa. Ponadto zarzucił wydanej decyzji wadliwość, ponieważ nie jest ona merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku o pozwolenie na budowę. Podał także, iż decyzja rozmija się z przedmiotem sprawy. Wskazał na zmianę obciążeń w rezultacie wypełnienia ziemią przestrzeni pomiędzy murem i skarpą. Nie zgodził się ze sposobem załatwienia sprawy i stwierdzeniem, że nie powstaje żaden obiekt ani budowla i dlatego sprawy nie ma. W jego opinii faktycznie budowla nie powstaje, gdyż już istnieje, lecz zmienia swój charakter i dlatego istnieje też przedmiot sprawy. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia [...] października 2013 roku, którą organ umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż istniejący na działce wnioskodawców mur należy zakwalifikować jako obiekt małej architektury i tym samym stanowi obiekt budowlany. Organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), albowiem inwestorowi przysługuje prawo wyboru trybu postępowania, a więc wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla robót budowlanych, które co do zasady podlegają zgłoszeniu. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu małej architektury na obiekt budowlany pełniący odmienną od dotychczasowej funkcji - funkcję oporową w miejsce funkcji dekoracyjnej. Zmiana ta związana jest ze zmianą zarówno wielkości tego obiektu budowlanego, jak również układu obciążeń. W świetle powyższego organ odwoławczy nie mógł podzielić stanowiska Prezydenta Miasta, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy. Tym samym nie znajduje uzasadnienia umorzenie postępowania. Wojewoda podzielił stanowisko odwołującego się, iż wątpliwość budzi różnica, jaka występuje pomiędzy znajdującym się w aktach sprawy organu pierwszej instancji oryginale decyzji Prezydenta Miasta a egzemplarzem tej decyzji, załączonym do odwołania. Różnica ta polega na wskazaniu innych stron postępowania. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. oraz pouczenie. Oznaczenie strony lub stron postępowania stanowi zatem jeden z wymaganych składników decyzji administracyjnej. Oczywistym jest, że każdy egzemplarz decyzji administracyjnej winien być jednakowej treści. Organ uznał, że skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien ustalić w sposób prawidłowy strony postępowania, zapewnić im czynny udział w postępowaniu oraz wydać merytoryczne orzeczenie. Na powyższą decyzję złożył skargę J.G., który był uczestnikiem postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł zarzut naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i w efekcie jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że mur ogrodowy jest obiektem małej architektury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez nie dołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący przede wszystkim podważał zasadność uznania muru ogrodowego, pełniącego wedle zamierzenia inwestycyjnego rolę muru oporowego, jako obiekt małej architektury. W tym zakresie powołał definicję takich obiektów zawartą w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, jak również wyrok sądów administracyjnych oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 roku, podważającą prawidłowość uznania przez organ niższej instancji muru na należącej do wnioskodawców działce [...], jako obiekt małej architektury. Ponieważ Wojewoda w zaskarżonej decyzji zakwalifikował konstrukcję, której dotyczy postępowanie administracyjne, jako obiekt małej architektury, skarżący uznał tę decyzje jako wadliwą i w konsekwencji tego domagał się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) nazywana dalej p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. 2. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Prezydenta Miasta do ponownego rozpoznania. W istocie skarga dotyczy oceny czy mur, który będący przedmiotem postępowania administracyjnego jest obiektem małej architektury czy budowlą i jakie z tego tytułu wynikają konsekwencje dla dalszego postępowania przed organami administracyjnymi. 3. Postępowanie administracyjne w kontrolowanym zakresie zostało wszczęte wnioskiem A. i G. małżonków Z. o pozwolenie na budowę poprzez zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy. Definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zawiera art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2006 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) stanowiąc, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 2 tej ustawy: zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestorzy dopełnili tego obowiązku dokonując zgłoszenia w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 roku złożonym Prezydentowi Miasta. 4. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji uznały przedmiotowy mur jako obiekt małej architektury, podczas gdy skarżący twierdzi, że jest to budowla. Rozróżnienie to jest istotne w przypadkach, o jakich mowa w art. 71 Prawa budowlanego stanowiącego w ust 5, że: właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych. Postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zawiera analizy wniosku dotyczących wielkości obiektu budowlanego, jak również obciążeń powstałych w rezultacie wykonania zmiany sposobu użytkowania muru. Na tę wadę postępowania zwrócił zasadnie uwagę organ odwoławczy. Wynik takiej analizy może doprowadzić do potrzeby wniesienia przez organ sprzeciwu, o jakim mowa w powołanym przepisie. Konsekwencją analizy wnioskowanego zamierzenia może okazać się potrzeba wykonania robót budowlanych. Wykonanie takich robót sprowadza odmienne skutki w zależności czy dotyczą budowli czy obiektu małej architektury. 5. Zgodnie z art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego: jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Cytowany przepis obliguje organ rozpatrując sprawę o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego do jednoznacznie określonego postępowania w zależności czy konieczne roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie obowiązku ich zgłoszenia. Jeżeli bowiem roboty budowlane dotyczą budowli wtedy na ich wykonanie potrzebne jest pozwolenie na budowę, jak o tym stanowi art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. 6. Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję podziela pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 roku w spr. II SA/Go 285/13, że przy kwalifikowaniu muru jako oporowego decydujące znaczenie ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed usuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed usuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nawet jeżeli obiekt posadowiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy. Sąd stwierdza, że organy obydwu instancji, bez przeprowadzenia potrzebnej analizy, uznały wskazany we wniosku obiekt budowlany jako obiekt małej architektury. Przyjęcie przez organ odwoławczy takiej kwalifikacji może spowodować zaniechanie przez organ pierwszej instancji podjęcie koniecznych ustaleń rodzaju przedmiotowego obiektu budowlanego istniejącego w chwili złożenia wniosku oraz powstałego w związku ze zmianą dotychczasowej funkcji. Od prawidłowej kwalifikacji, czym jest przedmiotowy mur, zatem obiektem małej architektury czy budowlą w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, uzależnione będzie dalsze postępowanie administracyjne. 7. Jednak uwadze organów obydwu instancji uszło, że wniosek A. i G.Z. nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania, lecz pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy bez wyjaśnienia przyczyny zmiany trybu postępowania. Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona przez G.Z., który w odwołaniu wskazał na wadliwie prowadzone postępowanie, w rezultacie którego decyzja nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku, albowiem rozmija się z przedmiotem sprawy. Odwołujący wskazał także, że w wyniku wypełnienia przestrzeni między istniejącą skarpą a murem, nastąpi zmiana obciążeń mająca wpływ na statykę tego obiektu. Również przedmiotem decyzji organu odwoławczego stało się postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania zamiast wskazanego we wniosku pozwolenia na budowę, które prowadzone jest w innym trybie od przyjętego przez organy obydwu instancji, mianowicie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego. Powyższe uchybienie organu odwoławczego narusza przepisy art. 7 oraz 77 k.p.a., albowiem organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia przez brak odniesienia się do żądania zawartego we wniosku, a także potrzebnej analizy oceny rodzaju obiektu będącego przedmiotem postępowania. W konsekwencji tego uchybienia organ naruszył również wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy i tym samym uznał umorzenie postępowania za bezzasadne. Jednakże wyżej wskazane uchybienia uniemożliwiają pozostawanie zaskarżonej decyzji w obrocie. 8. Organ odwoławczy dochowując zasady dwuinstancyjności, kierując się powyższymi rozważaniami Sądu, dokona powtórnej analizy sprawy w granicach określonych żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 roku. W przypadku zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. organ uchyli decyzję organu pierwszej instancji wskazując na prawidłowy tryb postępowania oraz okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. 9. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent jako organ pierwszej instancji nie doręczył G.Z. oryginału wydanej decyzji. Jak się okazuje doręczona decyzja nie zawiera wskazania stron postępowania. W ocenie Sądu w ujęciu procesowym decyzja, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza możliwość wniesienia przez nią odwołania, a zatem doręczenie lub ogłoszenie stronie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego (por. uzasadnienie Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 roku, w spr. FPS 10/00). Decyzja - jako akt zewnętrzny – musi być zakomunikowana stronie. Procesowym wyrazem tego wymogu jest wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek oznaczenia stron. Brak ujawnienia w decyzji wszystkich osób uczestniczących w postępowaniu jest naruszeniem wskazanego przepisu. Wszystkie decyzje muszą być identyczne w swojej treści. Jeżeli decyzja doręczona stronie nie jest identyczna z inną decyzją, w szczególności znajdująca się w aktach administracyjnych, wtedy istnieją dwie różne decyzje skoro przepisy nie przewidują możliwości takiego odstępstwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że każdy egzemplarz decyzji doręczany stronom postępowania jest decyzją na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (zobacz postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 roku, w spr. II SA/Gd 1618/96, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 29 czerwca 2011 roku, w spr. II SA/Wa 219/11). Zasadnie organ odwoławczy wskazał na powyższe uchybienie przez organ pierwszej instancji jako istotne naruszenie przepisom postępowania skutkującym koniecznością jej uchylenia. 10. Przesłanki uprawniające do wniesienia skargi zostały zawarte w art. 50 p.p.s.a.. Warunkiem uzyskania przez podmiot legitymacji procesowej strony jest przede wszystkim posiadanie interesu prawnego. Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest posadowiony na nieruchomości skarżącego. Skarżący jest bezpośrednim sąsiadem A. i G. małżonków Z., nieruchomości należące do tych osób graniczą ze sobą. Zamierzenie budowlane jakie podejmują Małżonkowie Z. może oddziaływać na prawo własności nieruchomości, której skarżący jest właścicielem, tym samym posiada interes prawny, wywodzący się z ochrony prawa własności wynikającego w szczególności z art. 144 k.c. do wniesienia skargi. Skarżący wypełnił także drugą przesłankę z art. 50 p.p.s.a., mianowicie brał udział w postępowaniu administracyjnym. Stąd zarzut uczestnika postępowania o braku legitymacji do występowania w sprawie po stronie skarżącego jest bezzasadny. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że G.Z. uczestniczył w postępowaniu sądowym dotyczącym konstrukcji oporowej na nieruchomości stanowiącej własność J.G. w spr. II SA/Go 285/13. 11. Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 ust 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, ze decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach wywodzi się z art. 200 p.p.s.a..