I OSK 2607/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 434/13 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 434/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (pkt 1) i orzekł w przedmiocie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie informacji publicznej. Z uwagi na właściwość miejscową, skarga ta została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W skardze skarżący, powołując się na przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosił o zobowiązanie Prokuratora Generalnego RP do podania mu (opublikowania) numerów telefonów służbowych stacjonarnego i komórkowego, "pod którymi organ jest osiągalny, telefony odbiera". W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny RP wnosił o jej odrzucenie a następnie na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Sąd, powołując się na treść art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawierającego definicję tego rodzaju informacji stwierdził, że informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przykładowy zaś katalog informacji publicznych zawiera art. 6 przedmiotowej ustawy, w którym wymieniono m.in. informację o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 ppkt a ustawy). Jednocześnie Sąd podkreślił, że pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest zatem stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi przy tym zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Odnosząc się do rozpatrywanego stanu faktycznego, Sąd uznał, że wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ulega wątpliwości, że Prokurator Generalny RP jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jednakże numer telefonu nie jest informacją publiczną. Żądanie skarżącego nie dotyczyło zatem udostępnienia informacji publicznej, lecz zmierzało do uzyskania możliwości komunikowania się z organem w sprawie indywidualnej z pominięciem przyjętych w tym zakresie form, a w szczególności z pominięciem regulacji prawnych związanych z realizacją przez organ przypisanych mu zadań z wykorzystaniem struktur organizacyjnych w podległym mu urzędzie, w tym załatwiania spraw obywateli. Sąd podkreślił również, że telefon to urządzenie służące do porozumiewania się na odległość i umożliwia, w przypadku organu, sprawne realizowanie jego zadań. Osoby zainteresowane kontaktem telefonicznym z Prokuratorem Generalnym RP mogą to zatem realizować poprzez, działające w strukturze organizacyjnej Prokuratury, komórki. Ponadto, zdaniem Sądu, przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera i czemu ma służyć. Z samego zaś faktu, że telefon jest służbowy nie można wyprowadzić wniosku, że jego numer jest informacją publiczną. Odrębną natomiast kwestią jest natomiast sposób korzystania z niego, ale ta nie była przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Jednocześnie Sąd nadmienił, że nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartego wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. ( sygn. akt II SAB/Sz 28/12) do którego odwoływał się skarżący a w którym to wyroku Sąd uznał, że numer telefonu Prezydenta Miasta S. jest informacja publiczną. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1, A. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.d.i.p" ) - poprzez wydanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego rozstrzygnięcia tj. wyroku oddalającego skargę, podczas gdy w sytuacji poczynienia przez Sąd I instancji prawidłowej oceny, czy numer telefonu wykorzystywanego przez organ w trakcie wykonywania funkcji publicznej stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.d.i.p., Sąd I instancji winien zobowiązać Prokuratora Generalnego co najmniej do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie w wyznaczonym terminie, w drodze decyzji; 2. prawa materialnego - poprzez obrazę: a) art. 2 ust. 2 u.d.d.i.p. - poprzez jego nieprawidłową wykładnię lub jego niezastosowanie, poprzez: -)uznanie, iż wskazanie we wniosku o udzielenie informacji publicznej celu, w jakim informacja publiczna zostanie wykorzystana przez wnioskującego, może stanowić podstawę dla oceny zasadności wniosku o udzielenie informacji publicznej podczas gdy, w sytuacji w której organ nie jest, zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.d.d.i.p. uprawniony do żądania wykazania interesu prawnego i faktycznego w udzieleniu informacji publicznej, tym samym nie jest uprawniony do oceny tego interesu prawnego i faktycznego, nawet jeżeli (świadomie lub nieświadomie) cel ten zostanie wskazane przez wnioskującego we wniosku, -) dokonanie przez Sąd I instancji oceny celu, w jakim skarżący wnosił o udzielenie informacji publicznej, pomimo iż oceny takiej nie mógł dokonywać organ, a tym samym ocena taka nie mogła stanąć u podstaw oceny zgodności z prawem działania organu; b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ppkt b) u.d.d.i.p. - poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż numer telefonu komórkowego, którym posługuje się organ w trakcie wykonywania funkcji publicznej nie jest informacją publiczną, dotyczącą organizacji organu, c) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ppkt f) u.d.d.i.p. - poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegająca na uznaniu, iż numer telefonu, nadany przez operatora w ramach wykonania umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych, z której wynikają określone zobowiązania, zaspokajane przez organ władzy publicznej z majątku publicznego, którym organ dysponuje, nie jest informacją publiczną podczas, gdy niewątpliwie informacje wynikające z umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych, których elementem integralnym jest numer abonencki, stanowi informację publiczną, d) art. 3 ust. 1 u.dd.i.p. - poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie przyznania skarżącemu prawa do informacji publicznej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i zobowiązanie Prokuratora Generalnego do rozpoznania wniosku A. S. z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z przyznaniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym poniesionych z tytułu sprawowania funkcji pełnomocnika z urzędu, albowiem nie zostały one pokryte w części ani w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podnoszono, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił bardzo szeroko a orzecznictwo sądowo – administracyjne również opowiedziało się za jak najszerszym ujęciem obowiązku informacyjnego wyżej wskazanych podmiotów. Telefon służbowy (komórkowy) Prokuratora Generalnego służy zaś niewątpliwie wykonywaniu przez niego czynności służbowych, a więc jest narzędziem służącym do wykonywania powierzonych mu prawem zadań publicznych. Identyfikację tego narzędzia stanowi numer telefonu. Informacja o tym numerze wynika zaś wprost z dokumentu dotyczącego świadczenia na rzecz dysponenta tego telefonu usługi telekomunikacyjnej. Akcentowano, że w chwili obecnej powszechne jest posługiwanie się telefonem komórkowym (oczywiście przy pełnym poszanowaniu dóbr osobistych osób, które świadomie rezygnują z korzystania z tego środka komunikacji) a zatem jeżeli osoba, będąca organem publicznym, korzysta w celu wykonywaniu swojej funkcji ze środków komunikacji, to informacje, dotyczące tych środków komunikacji, są informacją publiczną - w rozumieniu u.d.d.i.p. Powyższe potwierdził też WSA w Warszawie, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "telefon to urządzenie służące do porozumiewania się na odległość i umożliwia, w przypadku organu, sprawne realizowanie jego zadań." Skarżący akcentował, że koszty posługiwania się przez organy władzy publicznej środkami komunikacji w zakresie ich organizacji, pokrywane są z majątku, którym te organy dysponują. Są to środki publiczne. Numer telefonu komórkowego jest zaś immanentnym elementem stosunku prawnego wynikającego z umowy, łączącej operatora sieci bezprzewodowej z abonentem, którym jest organ władzy publicznej. Zobowiązania wynikające z tej umowy obciążają majątek organu władzy publicznej. W ocenie skarżącego zaś osoba, występująca o udzielenie informacji publicznej w zakresie numeru telefonu komórkowego może chcieć np. zweryfikować, czy organ publiczny nie wykorzystuje tego środka komunikacji w sposób wykraczający poza sprawowaną przez organ funkcję publiczną. Poza tym autor skargi kasacyjnej twierdził, że Sąd, dokonując oceny zarzutu bezczynności organu administracji publicznej, nie mógł oprzeć swojego stanowiska na ocenie celu, jaki wskazał skarżący we wniosku o udzielnie informacji. Nieprawidłowe zatem było stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym "(...) przy kwalifikacji danej informacji publicznej jest istotne jest przede wszystkim; co dana informacja zawiera i czemu ma służyć". Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te obejmowały zarzuty obrazy prawa materialnego w postaci: błędnej wykładni art. 2, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 pkt b) i c) a także art. 3 ust. 1 u.d.d.i.p. – generalnie poprzez przyjęcie, że numery telefonów komórkowego i stacjonarnego Prokuratora RP nie stanowią informacji publicznej – w rozumieniu w/w ustawy oraz zarzuty procesowe, polegające na naruszeniu art. 149 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. W związku z powyższym, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić wypada, że analizowana sprawa dotyczyła wniosku A. S. o podanie mu – w trybie informacji publicznej – numerów telefonów służbowych (komórkowego i stacjonarnego) Prokuratora Generalnego. Zdaniem zaś organu oraz Sądu Wojewódzkiego informacja ta nie stanowiła informacji publicznej. Konsekwencją tego stanowiska był wyrok oddalający skargę. Nie można było zatem twierdzić, że Sąd naruszył art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd zobowiązuje organ do określonych czynności w przypadku, gdy stwierdzi m. in. bezczynność organu, skoro wydanie wyroku w tym przypadku na zasadzie art. 151 p.p.s.a., było jedynie następstwem określonej wykładni prawa materialnego (o czym niżej). W żadnym zaś wypadku dowodem na naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. nie mogło być – jak twierdził autor skargi kasacyjnej - wydanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego rozstrzygnięcia, (cyt.): "... w sytuacji poczynienia przez Sąd I instancji prawidłowej oceny, czy numer telefonu wykorzystywanego przez organ w trakcie wykonywania funkcji publicznej stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.d.i.p." Przede wszystkim – jak wyżej wspomniano - Sąd Wojewódzki bowiem przyjął, że (cyt.): " Żądanie skarżącego nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, lecz zmierza do uzyskania możliwości komunikowania się z organem..." i stwierdził, że nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r. ( sygn. akt II SAB/Sz 28/12) a w którym to wyroku Sąd uznał, że numer telefonu Prezydenta Miasta S. jest informacja publiczną. Zgodzić się wprawdzie trzeba, iż uzasadnienie stanowiska Sądu I instancji mogło budzić pewne wątpliwości, ale skarżący nie sformułował zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 141 § 1 p.p.s.a., odnoszącego się do wymogów, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Przechodząc do kwestii materialnoprawnej a która to kwestia w tej sprawie miała znaczenie kluczowe, to jest, udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy numer telefonu służbowego Prokuratora Generalnego stanowi informację publiczną, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w wersji obowiązujące w czasie działania organu to jest Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Trafnie przy tym Sąd Wojewódzki zauważył, że ze względu na fakt, że definicja ta jest ogólnikowa, orzecznictwo sądowoadministracyjne uszczegółowiło tą definicję, zwracając uwagę, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią przy tym zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi zawiera art. 6 ust. 1 omawianej ustawy. Wśród nich wymieniono m. in. informacje o organizacji i przedmiocie działalności oraz kompetencjach władzy publicznej a także innych podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 ppkt b i c) ). Nie ulega zatem wątpliwości, że informację publiczną będą stanowiły zagadnienia dotyczące: rodzajów komórek organizacyjnych danego podmiotu publicznego, podziału pomiędzy nimi obowiązków, czy zadań, które podmioty te realizują, wskazanie osób zajmujących stanowiska kierownicze w danej komórce i. t.p. zagadnienia. Do tego rodzaju zagadnień nie można więc zaliczyć numeru telefonu służbowego Prokuratora Generalnego. Numer telefonu służbowego funkcjonariusza publicznego nie jest informacją publiczną - w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - a jest informacją o charakterze technicznym. Pojęcie numeru telefonicznego w ogólności nie zostało zdefiniowane w ustawodawstwie. Nie zawiera go w tym również ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (w dacie obowiązującej w dniu złożenia wniosku - Dz. U. Nr 171 poz. 1800). W art. 2 pkt 21-23 ustawa ta zdefiniowała jedynie (i nadal definiuje – Dz. U. z 2014 r. poz. 243) pojęcia określonych rodzajów numerów telefonicznych, to jest: numeru alarmowego, geograficznego i niegeograficznego. Powyższy stan rzeczy jest bowiem spowodowany tym, że numer telefonu jest pojęciem czysto technicznym. Posługując się wyjaśnieniem tego rodzaju pojęcia, przyjętym np. w Wikipedii, wskazać trzeba, że oznacza ono ciąg cyfr identyfikujących abonenta telefonicznego, których wybranie za pomocą urządzeń telekomunikacyjnych (telefon, telefaks, modem) powoduje zestawienie połączenia przy wykorzystaniu publicznej sieci telefonicznej z żądanym abonentem, któremu ten numer został przypisany przez operatora telekomunikacyjnego. Znajomość numeru telefonu służbowego funkcjonariusza publicznego jest więc jedynie środkiem umożliwiającym uzyskanie z daną osobą kontaktu głosowego (za pośrednictwem telefonu). Informacja o numerze telefonu, sama w sobie zaś nie stanowi informacji o sprawach publicznych. Oczywiście, nawiązanie kontaktu telefonicznego z konkretną osobą publiczną może w dalszej kolejności prowadzić do uzyskania od niej nawet szeregu informacji publicznych, ale jest to już odrębne zagadnienie. Tak samo zresztą należy ocenić sytuację, w której dzięki znajomości numeru służbowego telefonu funkcjonariusza publicznego, każdy, kto ten numer posiada, jest w stanie dokonać pewnych ustaleń, pozwalających na uzyskanie różnych informacji (w tym publicznych) związanych z działalnością danego funkcjonariusza. Tym niemniej należy stwierdzić, że organ, do którego skierowano zapytanie w trybie informacji publicznej, nie ma obowiązku domyślania się, jaką informację publiczną (czy też informacje publiczne), wnioskujący jedynie o podanie mu numeru telefonu służbowego określonego funkcjonariusza publicznego, chciałby w rzeczywistości uzyskać. W tego rodzaju sytuacji nic nie stoi na przeszkodzie by zapytanie, kierowane w trybie informacji publicznej dotyczyło owej rzeczywistej informacji, którą wnioskodawca chciałby poznać. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący mógł wszelkich informacji, dotyczących działalności Prokuratora Generalnego dowiedzieć się albo z Biuletynu Informacji Publicznej, opublikowanego przez Prokuraturę Generalną albo od jej pracowników, których numery telefoniczne Prokuratura Generalna powszechnie udostępniła. W ten sposób mógł zatem skorzystać z chronionego konstytucyjnie prawa obywatela do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Naczelny Sąd administracyjny nie podziela zatem stanowiska, zawartego w przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SAB/Sz 28/12), w którym wyrażono pogląd, iż informacja o numerze telefonu Prezydenta Miasta S. jest informacją publiczną, podobnie jak jest to z innymi telefonami Urzędu Miejskiego podanymi w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Zdaniem składu orzekającego, numer telefonu służbowego jest bowiem jedynie informacją techniczną, umożliwiającą korzystanie przez funkcjonariusza publicznego z przydzielonego mu aparatu telefonicznego, a które to urządzenie stanowi tylko jego narzędzie pracy. Należy bowiem odróżnić informację, która może być przekazywana za pomocą telefonu i w tym wypadku może stanowić ją informacja publiczna od informacji o samym nośniku tej informacji, a więc o numerze abonamentowym danego aparatu telefonicznego. W związku z tym należy stwierdzić, że chociaż organy władzy publicznej i inne podmioty realizujące zadania publiczne są zobowiązane do udzielania informacji publicznej, w tym również drogą telefoniczną, to jednak przy realizacji tego ustawowego obowiązku, same decydują, które numery i w jakiej ilości podadzą do publicznej wiadomości po to, by obywatele mogli w drodze telefonicznej uzyskać ważne dla nich informacje, w tym także mające charakter informacji publicznych. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty kasacyjne w postaci art. 2, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ppkt b) i c) a także art. 3 u.d.d.i.p. nie były uzasadnione. Skoro zaś przedmiotowa informacja nie stanowiła informacji publicznej to brak było również podstaw do twierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności bo nie udostępnień jej – stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.d.i.p. – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.