II OSK 1479/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S. A. z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 79/14 o odrzuceniu skargi F. S. A. z siedzibą w B. na pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty w opłacie za brak sieci postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 marca 2014 r. odrzucił skargę F. S. A. z siedzibą w B. na pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r., nr [...] , w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty w opłacie za brak sieci oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał następujące okoliczności faktyczne sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w punkcie 1. określił wysokość zobowiązania F. S. A. z siedzibą w B. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 664.457 zł oraz w punkcie 2. określił wysokość nadpłaty w wysokości 18.272.873,05 zł w związku z nadpłaconą wpłatą na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Od powyższej decyzji zarówno F. S. A., jak i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżąca Spółka wezwała Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do zwrotu nadpłaty w wysokości 18.272.873,05 zł (w wysokości określonej w pkt 2 decyzji). Pismem z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska odmówił zwrotu nadpłaty w wysokości 18.272.873,05 zł z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. W dniu [...] grudnia 2013 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga F. S. A. z siedzibą w B. na powyższą decyzję. W dniu 19 grudnia 2013 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. o odmowie zwrotu nadpłaty w wysokości 18.272.873,05 zł z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, ponieważ zaskarżone pismo nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wskazując na treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd uznał, że pismo z dnia [...] października 2013 r. nie należy do żadnej z form działania administracji, o których mowa w tym przepisie. W szczególności nie jest ono decyzją administracyjną, jako że w sprawie dotyczącej określenia wysokości nadpłaty na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. została wydana decyzja z dnia [...] października 2013 r., która jest przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2803/13. Nie jest również aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem korespondencja kierowana do strony dotycząca spraw, w ramach których organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej (jak w danym przypadku - decyzją kończącą postępowanie z dnia 10 października 2013 r.), nie stanowi tego rodzaju aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu żadne przepisy ustaw szczególnych nie przewidują sądowej kontroli zaskarżonego pisma (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia F. S. A. z siedzibą w B. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odrzucenie skargi z uwagi na uznanie, że w sprawie brak jest związku między treścią pisma a sferą praw i obowiązków Spółki, skutkiem czego skarżone pismo nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w związku z czym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a wniesienie skargi jest niedopuszczalne, podczas gdy odmowa zwrotu nadpłaty uniemożliwia Spółce zrealizowanie przysługującego jej prawa, tj. odzyskanie nadpłaty, co uzasadnia istnienie związku między działaniem organu administracji a możliwością realizacji przez stronę uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, sam zwrot nadpłaty wraz z należnym oprocentowaniem jest zaś czynnością materialno-techniczną, która jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wystąpiły wszelkie konieczne warunki, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia dopuszczalność drogi sądowej. Odnosząc się do wykładni art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dokonanej przez sądy administracyjne skarżący wskazał, że pismo, pomimo iż nie miało charakteru decyzji czy postanowienia, ma bezpośredni wpływ na uprawnienia Spółki, tj. na możliwość odzyskania należnej jej nadpłaty wraz z należnym jej oprocentowaniem. Istnieje zatem bezpośredni związek między treścią samego rozstrzygnięcia organu a sferą praw i obowiązków Spółki. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska polegające na odmowie zwrotu nadpłaty za brak sieci posiada również elementy o charakterze władczym, wpłynęło bowiem bezpośrednio na sytuację zarówno prawną, jak i faktyczną Spółki. Negatywne stanowisko organu bezpośrednio oddziałuje na możliwość realizowania praw i uprawnień skarżącej wynikających z ustaw podatkowych. Zdaniem Spółki zwrot nadpłaty jest czynnością materialno - techniczną, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wskazano również, iz odrzucenie wniesionej skargi uniemożliwia Spółce pełne dochodzenie swoich praw. Tymczasem w państwie prawa nie może dochodzić do sytuacji, w których podmiot taki jak Spółka poprzez niczym nieuzasadnione działanie organów administracji publicznej i Sądu ma odebraną możliwość korzystania z przysługujących mu uprawnień i odzyskania całej należnej mu nadpłaty, a rozstrzygnięcie to nie może zostać zweryfikowane przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, iż zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżone w niniejszej sprawie Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty w opłacie za brak sieci, jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego ugruntowany jest pogląd, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące warunki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s.81). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty w opłacie za brak sieci nie znajduje się w powyżej wskazanym katalogu. Pismo to, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, ma bowiem charakter informujący. Nie jest decyzją administracyjną, czy też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, iż nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ani treść zaskarżonego do Sądu pisma, ani jego forma, nie stwarzają podstaw, aby uznać je za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmie stanowiącym odpowiedź na ponaglenie skarżącej Spółki z dnia [...] września 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał jedynie, że decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. dotycząca meritum sprawy nie jest jeszcze decyzją ostateczną na skutek złożonych przez strony tego postępowania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co za tym idzie zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz wyjaśnił jaki podmiot, zgodnie z wskazaną decyzją, jest obowiązany do zwrotu skarżącej nadpłaty wynikającej z wpłaty na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., jak również w jakich okolicznościach organ może podjąć działania zmierzające do przymusowego wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. na dotychczasowe stanowiska stron w sprawie. Należy również zauważyć, że autor skargi kasacyjnej podnosząc, że pismo Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie powołał w istocie konkretnych przepisów prawa, z których mogło to wynikać. Sformułowanie zawarte w skardze, iż "zwrot nadpłaty jest obowiązkiem organu związanego swoją decyzją i jednocześnie domaganie wykonania tego obowiązku jest uprawnieniem skarżacej" nie jest wystarczające. Ogólne wskazanie ustawy Ordynacja podatkowa jako statuującej istniejące po swojej stronie uprawnienia, w żadnej mierze nie uzasadnia przyjętego przez stronę stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego wskazywania przepisów i argumentów uzasadniających zarzuty skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe pismo organu jako niepodlegające kognicji sądów administracyjnych, pomimo wskazania niewłaściwej podstawy prawnej odrzucenia skargi tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W związku z tym bezzasadne są argumenty skarżącej Spółki, dotyczące naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.