II GSK 1411/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 890/13 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz M. P. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 890/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]), którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) o negatywnym zaopiniowaniu wniosku M. P. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie usytuowanym przy ul. [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] maja 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia poza wspomnianym wyżej punktem sprzedaży. Wniosek ten - stosownie do treści art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) - został przekazany do zaopiniowania Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...]. Komisja ustaliła, że punkt sprzedaży wnioskodawczyni usytuowany jest w odległości ok. 35 m od wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci. Podczas dokonanych oględzin stwierdzono, że do sklepu prowadzi chodnik betonowy o długości około 5 m, który zakończony jest końcowym (ślepym) odcinkiem drogi dojazdowej do bloku, który jest wykorzystywany jako zatoka postojowa, zaś po lewej stronie wspomnianego chodnika znajduje się skwer wysiany trawą, na którym ustawiono 3 elementy infrastruktury ogrodowej wykonane z listewek i tworzące jednolity element o szerokości łącznej około 1,5 m i wysokości około 2 m. Zdaniem organów administracji orzekających w sprawie, pozytywne zaopiniowanie wniosku strony nie było możliwe, bowiem proponowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych znajduje się w najbliższej okolicy wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci, zaś takiego usytuowania punktu sprzedaży zakazuje § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XIII/241/11 Rady Miejskiej Wrocławiu z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we Wrocławiu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2011 r., Nr 165, poz. 2835 ze zm.; dalej powoływanej jako "uchwała Rady Miejskiej Wrocławia"). Organy odwołały się przy tym do definicji "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych", zamieszczonej w art. 2¹ pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uznając że między proponowanym punktem sprzedaży a placem zabaw nie ma żadnej trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp do tego placu zabaw. Zdaniem organów administracji, za taką trwałą przeszkodę nie może być uznany drewniany ekran ochronny (który tylko częściowo ogranicza dostęp do placu zabaw oraz kontakt wzrokowy i słuchowy), ani krawężniki i jezdnia wykorzystywana jako zatoka postojowa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie doszło do żadnych naruszeń prawa (materialnego bądź procesowego), o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Powołując się na treść art. 2¹ pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Sąd stwierdził, że najbliższą okolicę punktu sprzedaży stanowi pewien obszar zamknięty trwałą przeszkodą faktyczną, wśród których ustawodawca wymienił m.in. krawędź jezdni, jak również zabudowę, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy. Sąd podzielił stanowisko SKO, że drewniany ekran - z uwagi na jego konstrukcję - nie jest przeszkodą, lecz ma jedynie stworzyć wrażenie, że trwała przeszkoda istnieje. Ponadto istnienie tego ekranu nie eliminuje kontaktu wzrokowego i słuchowego pomiędzy sklepem a placem zabaw dla dzieci, bowiem tylko częściowo ogranicza dostęp do placu zabaw i kontakt wzrokowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nietrafne okazało się również stanowisko skarżącej, że wzniesione wzdłuż sklepu krawędzie jezdni wykluczają kontakt wzrokowy i głosowy pomiędzy placem zabaw a sklepem. Krawędź jezdni z natury rzeczy nie ogranicza kontaktu wzrokowego i słuchowego i sama w sobie nie stanowi "trwałej przeszkody". Wprawdzie została ona wymieniona w art. 2¹ pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jako przykład takiej przeszkody, jednakże - uwzględniając wzorzec tzw. rozsądnego ustawodawcy - koniecznym jest dokonywanie weryfikacji w każdym konkretnym przypadku, czy krawędź jezdni stanowi rzeczywiście przeszkodę w dostępie do punktu, w którym miałby być sprzedawany alkohol. W związku z tym WSA uznał, że za trwałą przeszkodę w takim rozumieniu można uznać np. krawędź jezdni oznaczoną wyraźnie krawężnikiem, ulicy o dużym natężeniu ruchu, z wyraźnie przewidzianymi miejscami do przekroczenia jezdni (skrzyżowania, oznaczone przejścia dla pieszych, sygnalizatory świetlne), tym bardziej wtedy, gdy chodniki są wprost odgraniczone od jezdni barierkami (czy innymi fizycznymi urządzeniami) uniemożliwiającym wprost przejście jezdni przez pieszego. Przeciwny pogląd - oparty w istocie wyłącznie na wyrwaniu z kontekstu samego tylko zwrotu "krawędź jezdni", bez uwzględnienia sposobu ujęcia całej wypowiedzi normatywnej zawartej w interpretowanym przepisie ustawowym - prowadziłby do wykładni nie znajdującej wsparcia w regułach językowo-gramatycznych, a ponadto byłby sprzeczny z jednym z podstawowych celów ustawy - ograniczenia dostępności alkoholu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, że w okolicznościach niniejszej sprawy sklepu skarżącej nie oddziela od placu zabaw żadna trwała przeszkoda o charakterze faktycznym, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp do tego placu, na co jednoznacznie wskazują zgromadzone w sprawie dowody. Zdaniem Sądu, za taką trwałą przeszkodę w rozumieniu art. 2¹ pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie mogą być uznane ani drewniany ekran ochronny, ani krawędź jezdni, bowiem elementy te częściowo tylko ograniczają - lecz nie "uniemożliwiają" - dostęp do sklepu skarżącej. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła M. P. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 45 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa strony do jawnego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, - art. 7 i art. 178 Konstytucji RP, które stanowią, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz podlegają tylko Konstytucji i ustawom, 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez rozpoznawania sprawy co do meritum, a uczynienie tego dopiero na etapie sporządzania uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia i to w niepełnym zakresie, 3. naruszenie prawa materialnego, a to § 1 pkt 1 ppkt 2 uchwały Rady Miasta Wrocławia poprzez przyjęcie, że istnienie w najbliższej okolicy sklepu także niewyodrębnionych placów zabaw dla dzieci wyklucza wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, 4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2¹ pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niedopuszczalną rozszerzającą interpretację, polegającą na przyjęciu, że "trwała przeszkoda", jaka miałaby oddzielać punkt sprzedaży napojów alkoholowych od ewentualnego placu zabaw, miałaby uniemożliwiać kontakt wzrokowy i słuchowy ze sklepem, podczas gdy zapis ten dotyczy jedynie zabudowy, a nie np. krawędzi jezdni, czy innych trwałych przeszkód, 5. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2¹ pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez niedopuszczalną rozszerzającą interpretację, polegające na przyjęciu, że nie każda "krawędź jezdni" spełnia wymóg "trwałej przeszkody", jaka miałaby oddzielać punkt sprzedaży napojów alkoholowych od ewentualnego placu zabaw. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że podając ustne motywy rozstrzygnięcia WSA wskazał, iż na obecnym etapie postępowania nie jest władny do merytorycznego rozpoznania skargi, a merytoryczna kontrola treści zaskarżonego postanowienia możliwa jest dopiero po wydaniu przez właściwy organ ostatecznej decyzji w sprawie i z tego względu Sąd w ogóle nie badał zasadności podniesionych przez skarżącą zarzutów. Tymczasem w uzasadnieniu pisemnym Sąd pierwszej instancji zmienił pogląd prawny w sprawie i uzasadnił wyrok merytorycznie, szczegółowo ustosunkowując się do większości zarzutów skarżącej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, takie działanie Sądu narusza konstytucyjne prawo strony do sądu i rozpoznania sprawy. Kasator wskazał, że WSA w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu wskazującego na błędne i bezpodstawne ustalenie faktyczne, jakoby rzekomy plac zabaw dla dzieci znajdujący się w sąsiedztwie sklepu skarżącej był "wyodrębniony krawężnikiem". Teren, na którym stoją huśtawki i drabinka - uznany przez SKO i WSA za miejsce chronione - nie jest w żaden sposób "wyodrębniony" w rozumieniu uchwały Rady Miasta Wrocławia. Trudno uznać ten teren również za zagospodarowany, albowiem stoją na nim po prostu trzy, ustawione kilkadziesiąt lat temu, wyeksploatowane urządzenia do zabawy. Zdaniem autora skarg kasacyjnej, drewniane, nieprześwitujące ogrodzenie sklepu (zbudowane z trzech, wysokich na 2 m, trwale połączonych ze sobą elementów architektury ogrodowej, przymocowanych do podłoża trwale zabetonowanymi kotwami) spełnia wymóg trwałej przeszkody. Wymóg ten spełniają też wzniesione wzdłuż sklepu krawędzie jezdni (do sklepu dochodzi ślepa droga publiczna, która kończy się tuż za sklepem i jest wykorzystywana jako parking) oraz założone za jezdnią trawniki. Ponadto odległość 35 m, dzieląca sklep skarżącej od rzekomego placu zabaw, nie jest bynajmniej odległością małą, ale w zupełności wystarczającą dla osiągnięcia celów ustawy przeciwalkoholowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w części okazała się zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny uzależniony jest od przytoczonych w skardze kasacyjnej przyczyn wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, a jedynie sprawdza zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Ponieważ wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszym rzędzie należało zbadać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Gdyby bowiem były one uzasadnione, to okazać by się mogło, iż wobec stwierdzonych uchybień procesowych wyrok nie poddaje się merytorycznej kontroli, więc wypowiadanie się co do naruszenia prawa materialnego byłoby co najmniej przedwczesne. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie nadawał się do uwzględnienia z kilku przyczyn. Po pierwsze, podawane po zamknięciu rozprawy i ogłoszeniu wyroku ustne motywy nie są elementem postępowania przed Sądem, lecz mają miejsce po już zakończeniu postępowania. Po drugie, zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wskazania i wykazania, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oparł się przy wydawaniu wyroku na okolicznościach, które nie wynikają z akt sprawy lub wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Postawionego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. – jak i naruszenia przepisów Konstytucji, o czym niżej – nie uzasadnia również to, że jak wskazuje strona skarżąca (str. 3 skargi kasacyjnej): "Podając ustne motywy rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że na obecnym etapie postępowania, nie jest on władny do merytorycznego rozpoznania skargi, albowiem jego kontrola zaskarżonego postanowienia sprowadza się wyłącznie do sprawdzenia, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane przez właściwy organ w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Sądu I Instancji merytoryczna kontrola treści zaskarżonego postanowienia możliwa jest dopiero po wydaniu przez właściwy organ ostatecznej decyzji w sprawie, z tego względu Sąd ten w ogóle me badał zasadności podniesionych przez Skarżącą zarzutów. Tymczasem w uzasadnieniu pisemnym Sąd I Instancji najwyraźniej zmienił pogląd prawny w sprawie i wyrok oddalający skargę uzasadnił merytorycznie, szczegółowo ustosunkowując się do większości zarzutów Skarżącej". Jeżeli bowiem nawet tak brzmiały ustne motywy, to jednak – co strona sama przyznaje – skarga została rozpoznana merytorycznie. Ponadto, przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania strona powinna wskazać, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia mogło mieć zarzucane naruszenie. W tym przypadku wykazać, jaki wpływ na wynik sprawy mogło potencjalnie mieć to, że mimo przywołanych przez stronę ustnych motywów wyroku, Sąd jednak skargę rozpoznał merytorycznie. Tego rodzaju wywodu brak jest jednak w skardze kasacyjnej. Całkowicie blankietowy charakter, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, mają zarzuty naruszenia art. 45 i art. 176 ust. 1 oraz art. 7 i art. 178 Konstytucji RP. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie był w stanie ich rozpoznać. Na uwzględnienie natomiast zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zasadnie bowiem strona skarżąca podnosi. że Wojewódzki Sąd Administracyjny, idąc w ślad za organami, zbyt swobodnie i szeroko interpretuje postanowienia § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia. W szczególności, że są to postanowienia stanowiące lex specialis w stosunku do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 584, z późn.zm.), zgodnie z którym: "Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Tym samym, zgodnie z zasadą, że przepisy szczególne nie mogą być rozszerzająco ani stosowane, ani interpretowane, trudno przyjąć, że skoro art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera żadnych kryteriów - wskazówek, którymi kierować się ma organ wydający opinię, to oznacza, że (str. 13 uzasadnienia wyroku): "Ustawodawca pozostawił więc organowi opiniującemu możliwość zastosowania kryteriów o charakterze subiektywnym, mieszczących się granicach uznania administracyjnego", którego granic Sąd nie określa. Nie można bowiem zapominać, że wciąż mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, w którym owo uznanie jest ograniczone nie tylko przez ww. art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale również art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, co pozostawia minimalny margines na subiektywizm organów administracji. Przechodząc do dalszych rozważań, przede wszystkim wskazać należy, że nie jest wcale takie oczywiste, że użyte w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia, pojecie "najbliższa okolica" ma odpowiadać definicji pojęcia "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych". Gdyby tak miałoby być, to w pierwszym rzędzie tak powinna była stanowić sama uchwała, jeżeli rzeczywiście taka była intencja jej autorów. Ponadto Sąd na str. 12 uzasadnienia wyroku, przy omawianiu kwestii związanych z pojęciem "krawędź jezdni", przedstawia następujący pogląd: "Z dokonanych przez organy ustaleń wynika wprost, że między punktem sprzedaży a placem zabaw istnieje kontakt wzrokowy i słuchowy. Ani drewniany ekran ochronny, ani krawędź jezdni nie mogą być uznane za trwałą przeszkodę w rozumieniu art. 2¹ pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej. Elementy te częściowo tylko ograniczają - lecz nie "uniemożliwiają" - dostęp do sklepu skarżącej Nie można zaś utożsamiać etymologicznego znaczenia obu dopiero co wyeksponowanych określeń – "utrudnienie" wszak, to jeszcze nie "przeszkoda". Przeciwny pogląd, oparty w istocie wyłącznie na wyrwaniu z kontekstu samego tylko zwrotu "krawędź jezdni", bez uwzględnienia sposobu ujęcia całej wypowiedzi normatywnej zawartej w interpretowanym przepisie ustawowym, prowadziłoby do wykładni nie znajdującej wparcia w regułach językowo-gramatycznych, a ponadto sprzecznych z jednym z podstawowych celów ustawy – ograniczania dostępności alkoholu – art. 2 ust. 1 pkt 4). W ewidentnej opozycji do wniosków, jakie nasuwa wykładnia celowościowa pozostałaby taka interpretacja, która – zważywszy na realia rozpoznawanego przypadku – dopuszczałaby na zakreślenie granicy "najbliższej okolicy" już kilka metrów od lokalu skarżącej (czyli usytuowania jej na bliższej względem jej sklepu krawędzi jezdni), co pozwoliłoby przyjąć niezasadnie, że plac zabaw dla dzieci usytuowane zaledwie w odległości 35 m nie jest położony na obszarze, o którym mowa w art. 2¹ pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej". Z poglądu tego wynika, że – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – wprowadzenie przez ustawodawcę tej definicji miało ograniczyć dostępność alkoholu jedynie do miejsc, do których został uniemożliwiony dostęp, gdzie również nie ma kontaktu ani wzrokowego, ani głosowego. Tymczasem sam ustawodawca tylko w jednym miejscu, tj. w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nawiązuje do pojęcia zdefiniowanego w art. 2¹ pkt 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi zaś, że zezwolenie wydane na sprzedaż alkoholu organ cofa w przypadku: "powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego". Jak więc z jego treści wynika, nie ma on nic wspólnego z ograniczaniem dostępu do alkoholu, natomiast w uzasadnieniu wyroku brak jest jakiegokolwiek wywodu wskazującego w jaki sposób Sąd doszedł do tego, że wprowadzenie definicji zawartej w art. 2¹ pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ma stanowić jeden z instrumentów służących realizacji celu określonego w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Traktując przesłanki, które zgodnie z ustawą pozwalają określić obszar, na którym zachodzące zdarzenia można powiązać z działalnością punktu sprzedaży alkoholu jako przesłanki warunkujące dostępność alkoholu, Sąd ostatecznie pominął, że w sprawie niniejszej nie chodzi o najbliższą okolicę "punktu sprzedaży napojów alkoholowych", ale o najbliższą okolicę "wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci". Jeżeli zatem Sąd już przyjął przy wykładni § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Wrocławia stosowanie per analogiam wykładni art. 2¹ pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to konsekwentnie winien był zastosować wynikające z tej ostatniej wykładni wnioski. W tym stanie rzeczy konieczne było odniesienie się do tego, czy mając na względzie zastosowane przez sąd kryteria wyodrębnienia "najbliższej okolicy", można w ogóle mówić o jakimkolwiek wyodrębnieniu placu zabaw dla dzieci, którego dotyczy sprawa niniejsza. Przecież, jak wynika z dokumentacji fotograficznej (zdjęcia nr 3 i 6), plac zabaw w ogóle nie przylega do jezdni, więc nie jest ograniczony jej krawędzią i krawężnikiem. Nie ma też żadnej trwałej przeszkody faktycznej uniemożliwiającej dostęp do niego. Wręcz przeciwnie. Ze zdjęcia nr 3 zdaje się wynikać, że przez plac poprowadzony jest ciąg pieszy, niczym (nawet krawężnikiem) nie odgrodzony od samego placu. Ponieważ zgodnie z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego do postanowień stosuje się odpowiednio jego art. 107 § 3, to przedmiotem kontroli Sądu powinno być też na jakich dowodach organ się oparł, przyjmując że pomimo drewnianych paneli istnieje kontakt wzrokowy, jak też kontakt głosowy w szczególności na dystansie 35 metrów. Ponadto czy owe kontakty (wzrokowy i głosowy) dotyczą wnętrza sklepu tj. punktu sprzedaży alkoholu, czy też przestrzeni na zewnątrz sklepu. Kolejnym przedmiotem kontroli winno było być to, czy pod pojęciem kontakt głosowy organ rozumiał możliwość wymiany informacji głosem (bez użycia np. telefonu komórkowego), czy też możliwość usłyszenia jakichś dźwięków z placu zabaw w sklepie lub na placu zabaw ze sklepu. Podobnie w odniesieniu do pojęcia kontakt wzrokowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny na str. 10-11 uzasadnienia wyroku stwierdził: "Za trafne – w realiach tej konkretnej sprawy – uznać trzeba w szczególności stanowisko Kolegium, że biorąc pod uwagę konstrukcję drewnianego ekranu (3 elementy infrastruktury ogrodowej wykonane z listewek tworzące jednolity element o szerokości łącznej około 1,5 m każdy i wysokości około 2 m), stwierdzić należy, że jest on przeszkodą, która tak naprawdę, ma jedynie stworzyć wrażenie, że trwała przeszkoda istnieje. Co więcej, jego istnienie nie eliminuje kontaktu wzrokowego i słuchowego pomiędzy sklepem a placem zabaw dla dzieci, albowiem tylko częściowo ogranicza dostęp do placu zabaw i kontakt wzrokowy". Jeżeli więc jest to również własne stanowisko Sądu, to wskazane wyżej kwestie związane z kontaktem wzrokowym i głosowym powinny być przez niego wyjaśnione we własnym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie uwzględni, że w sprawie niniejszej granice uznania administracyjnego są wyznaczone co najmniej przez art. 7 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z tych względów nie może też być obojętne, że przy niezmienionych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych (o ile taka sytuacja zachodzi) i przy pozytywnym stanowisku lokalnej społeczności, nowemu przedsiębiorcy ogranicza się prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym punkcie sprzedaży, którym poprzedni przedsiębiorca nie był dotknięty takimi ograniczeniami. Po drugie, skoro w zaskarżonych postanowieniach powołano się na § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Wrocławia, to Sąd nie może poprzestać na przyjęciu, że skoro mamy do czynienia z opinią, to dopuszczalne są dowolne subiektywne oceny organu, lecz przedmiotem jego kontroli powinno być zbadanie prawidłowości ustalenia znaczenia każdego z pojęć użytych w tym przepisie – tj. "placu zabaw dla dzieci", jego "wyodrębnienia" i "zagospodarowania" – i zastosowania ich w kwestionowanej opinii. Po trzecie, nawet przy stosowaniu per analogiam przepisów ustawy, Sąd nie może uzupełniać ustawodawcy poprzez wprowadzanie do definicji ustawowych nowych (własnych) kryteriów, które mają w ostatecznym rezultacie ograniczać prawa podmiotowe. Tak się bowiem stało przy wykładni pojęcia krawędzi jezdni, które Sąd stosował tylko do jezdni niektórych dróg, a nie do każdej części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Jako jedno z kryteriów Sąd wskazał ulicę "o dużym natężeniu ruchu, z wyraźnie przewidzianymi miejscami do przekroczenia jezdni (skrzyżowania, oznaczone przejścia dla pieszych, sygnalizatory świetlne)" – str. 11 uzasadnienia wyroku – pomijając, że ustawodawca w tym samym art. 2¹ pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mówi o cieku wodnym bez bliskich przepraw, które są odpowiednikiem przejść przez jezdnię. Z tego względu trudno przyjąć, aby racjonalnie działający ustawodawca, mówiąc o jezdni, jednocześnie przeoczył możliwość istnienia przejść dla pieszych i sygnalizacji świetlnej. Wprowadzenie więc przez Sąd kryterium natężenia ruchu i wyznaczenia przejść dla pieszych trudno uznać za interpretacje tego co powiedział ustawodawca, ale jest to własne uzupełnienie treści przepisu. Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że tak jak przepisy prawa mają charakter abstrakcyjny, tak dokonywana wykładnia musi mieć charakter uniwersalny. Tymczasem dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładnia pojęcia krawędzi jezdni może dotyczyć miejscowości w znacznym stopniu zurbanizowanych, natomiast jest nie do zastosowania w przypadku miejscowości (przede wszystkim wiejskich) pozbawionych sygnalizacji świetlnej i innej infrastruktury drogowej oraz bez wyznaczonych przejść dla pieszych. Tak więc w tym przypadku mamy do czynienia nie tyle z interpretacją przepisów, co raczej z ich uzupełnieniem przez Sąd. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.