I SA/Wa 2087/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant ref. staż. Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność K. R. i M. R. - utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność K. R. i M. R. Odszkodowanie ustalono w kwocie [...] zł. Pismem z dnia 10 marca 2011 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], wystąpiła I. T. (spadkobierca byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości). Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca1976 r., nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż z akt sprawy nie wynika aby badane orzeczenie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., gdyż zachowane zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia a odszkodowanie ustalono zgodnie z przepisami prawa. W dniu 5 grudnia 2011 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęło odwołanie I. T. od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. Skarżąca podniosła, iż Wojewoda [...] nie udowodnił faktu przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie, a organ wywłaszczeniowy ustalił odszkodowanie bez wymaganej opinii biegłych. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011r., nr [...], - utrzymał w mocy przedmiotową decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie nadzorcze prawidłowo ustalił, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało zgodnie z celami określonymi w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego R. w L. Planu realizacyjnego brak jest w aktach wywłaszczeniowych, ale fakt jego funkcjonowania w obrocie prawnym wynika z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia z dnia [...].06.1976 r., nr [...] oraz wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...].01.1976 r., nr [...]. Nadto w ofercie z dnia 11.12.1975 r. wskazano na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. pod budowę osiedla mieszkaniowego. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że wymóg przeprowadzenia rokowań odnośnie umownego nabycia nieruchomości został spełniony, gdyż wnioskodawca Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w L. złożył pismem z dnia [...].12.1975 r., nr [...], stosowną ofertę K. R. i M. R. Jak wynika z ustaleń organów, w aktach archiwalnych sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru ww. oferty skierowanej do K. R. i M. R. Natomiast w aktach brak jest odpowiedzi na ww. pismo, co wskazywałoby na brak odpowiedzi współwłaścicieli we wskazanym w ofercie terminie oraz brak zgody na zawarcie umowy. Z wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...].01.1976 r., nr [...] wynika, że do zawarcia umowy jednakże nie doszło. W związku z powyższym organy uznały, że wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...].01.1976 r., nr [...], o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego między innymi przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony. Wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 16 ustawy z 1958 r. Wskazano także , że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia [...].03.1976 r., nr [...], zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie przedmiotowej nieruchomości. W zawiadomieniu - zgodnie z przepisami ustawy - wskazano termin rozprawy odnośnie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]; wskazano również współwłaścicieli oraz podmiot zgłaszający wniosek o wywłaszczenie. Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień [...].05.1976 r., co wynika z zawiadomienia z dnia [...].03.1976 r., nr [...]. Na rozprawę stawił się M. R., jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości Oświadczył , że jest właścicielem innej jeszcze nieruchomości w L. i znana jest mu stawka odszkodowania za 1 m2 wywłaszczanego gruntu w mieście, tj. [...] zł. Zdaniem Ministra nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej, że w przedmiotowej sprawie nie odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa, gdyż w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].06.1976 r., Prezydent Miasta L. wskazał, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości został ustalony na podstawie dokumentów załączonych do wniosku oraz w wyniku rozprawy. Na fakt jej przeprowadzenia wskazują też dokumenty archiwalne: zawiadomienie z dnia [...] oraz jedna strona protokołu rozprawy wywłaszczeniowej. Wskazano również, że nie odnaleziono całości dokumentacji archiwalnej, jednakże o tym, iż zachowana strona to część protokołu rozprawy, świadczy treść tego dokumentu podpisanego przez M. R. oraz odwołanie się do poz. 43 zawiadomienia z dnia [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wskazano, iż w aktach sprawy nie zachowały się opinie biegłych stanowiące podstawę przyznania odszkodowania, jednakże fakt funkcjonowania opinii w obiegu wynika z oferty z dnia[...], wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].06.1976 r., nr [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, odszkodowanie za grunt ustalono zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzeniem nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty na terenie miasta L., które dla nieruchomości położonych w strefie pośredniej i peryferyjnej przewidywały stawkę [...] zł za 1 m2. Biegły ustalił cenę za grunt jako iloczyn ilości metrów kwadratowych i ceny takiego metra ([...] zł). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister wskazał, że brak akt archiwalnych powoduje, iż nie można ocenić postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. T.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z 6 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej, co w efekcie doprowadziło do wydania decyzji z kwalifikowaną wadą nieważności, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ust 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia, a także wydana została bez podania szczegółowego uzasadnia faktycznego i prawnego; Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu skargi I. T. wskazała, że wskazany przez organ dokument nie dowodzi a jedynie stwarza domniemanie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej. Podkreśliła , że nawet w przypadku jej przeprowadzenia organ działał wadliwie gdyż powinien uzyskać stanowisko żony [...] - czego ewidentnie nie dopełniono w sprawie. Następnie skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 22 ust 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, decyzja wywłaszczeniowa powinna zawierać pouczenia o środkach zaskarżenia. Wbrew twierdzeniom Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w decyzji Prezydenta Miasta L. z [...].06.1976 r. doręczonej małżonkom R. nie zawarto takiego pouczenia, co w sposób oczywisty narusza wskazany przepis i stanowi rażące naruszenie przepisów, które uzasadnia stwierdzanie nieważności przez organ. Brak pouczenia o środkach zaskarżenia stanowi oczywiste naruszenie przepisów, gdyż przepis w sposób wyraźny i oczywisty nakładał na organ obowiązek pouczenia stron o możliwościach odwołania się. Brak tego elementu spowodował, iż strony miały ograniczone możliwość obrony swoich praw. I. T. zarzuciła również organom, że w sposób wadliwy za prawidłowe uznano ustalone odszkodowanie. Wbrew bowiem stanowisku organów opinia biegłego była niezbędna. Samo "przemnożenie" stawki przez powierzchnię nie spełnia warunku sporządzenia opinii ani jej nie zastępuje. Opinia taka bowiem przede wszystkim powinna wskazywać powierzchnię , klasę gruntów określać strefę itp. W tym zakresie mogą istnieć rozbieżności . Z tych też przyczyn w rozprawie powinien brać udział biegły sporządzający opinię. Brak udziału w rozprawie biegłego stanowi rażące naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. , który obecności takiej jednoznacznie wymagał. Ponadto skarżąca wskazała, iż decyzja Prezydenta Miasta L. z [...].06.1976 r. zawiera jedynie szczątkowe uzasadnienie faktyczne i prawne, co z pewnością nie wypełnia rygorów, jakie na organ nałożył ustawodawca. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi , aczkolwiek nie w pełni z przyczyn w niej wskazanych. Podlegające kontroli postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia przez I. T. , następczynię prawną byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, wniosku o stwierdzenie w trybie artykułu 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nieważności orzeczenia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r. dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Przedmiotem oceny Sądu będzie zatem legalność rozstrzygnięcia organu nadzoru , który odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu wydanego w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (norma prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest ocena rodzaju tych naruszeń, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie istnienie wad o charakterze kwalifikowanym. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości , niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu wywłaszczania oraz podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Skarżąca zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zarzuca wadliwość powołanej wyżej decyzji wskazując na brak przeprowadzenia przez organ orzekający o wywłaszczeniu rozprawy wywłaszczeniowej, nieuzyskanie przez ten organ wiedzy o stanowisku K. R. – współwłaścicielki nieruchomości, a także brak pouczenia zainteresowanych o przysługującym im odwołaniu oraz fakt , że opinia dla potrzeb wywłaszczenia nie została sporządzona przez biegłego i nie był on obecny na rozprawie wywłaszczeniowej. Przedmiotem oceny Sądu było zatem ustalenie, czy organ nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowo uznał, że określone w powyższych decyzjach odszkodowanie, ustalone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zaznaczyć należy, że przepis art. 22 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wskazany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, dotyczącym zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odszkodowanie powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej w liczbie ustalonej przez organ orzekający, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje tymczasem, że wysokość odszkodowania nie została ustalona w sposób prawidłowy - na podstawie opinii biegłego bądź biegłych powołanych na zlecenie organu, w trybie wskazanego art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organy obu instancji pominęły bowiem ocenę faktu, że wycena nieruchomości o której mowa w ofercie z dnia [...].12.1975r. jako dokonana przez biegłego z listy Urzędu Wojewódzkiego w L. , sporządzona została przed datą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ( czyli poza postępowaniem wywłaszczeniowym) , które miało miejsce w dniu [...].03.1976r. a ponadto nastąpiła na zlecenie podmiotu, który wystąpił następnie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Z akt sprawy – decyzji wywłaszczeniowej - wynika ponadto, że organ samodzielnie wyliczył wartość należnego właścicielom nieruchomości odszkodowania posiłkując się opisanym wyżej operatem. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia , że właściciel nieruchomości wywłaszczanej zaakceptował kwotę wskazaną w tej ofercie na rozprawie administracyjnej. Przytoczony przez organ II instancji fragment pisma w , którym wymieniony stwierdza , że zna cenę 1 m2 ziemi i jest właścicielem innej działki wbrew stanowisku organu, nie stanowi dowodu ani na okoliczność , że jest to fragment protokołu spisanego w trakcie rozprawy administracyjnej ani tym bardziej , na okoliczność , że M. R. wyraził zgodę na dokonanie wywłaszczenia i wypłatę odszkodowania za wymienioną kwotę. Za nietrafny Sąd uznał natomiast zarzut, że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności z tej przyczyny , że organ wywłaszczeniowy zaniechał ustalenia jakie stanowisko w sprawie zajęła współwłaścicielka wywłaszczanej nieruchomości K. R. Fakt , że w postępowaniu nie brały udziału osoby, którym przysługiwało prawo do uczestniczenia w nim nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wymieniony zarzut może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakreśloną w art. 145 § pkt.4 1 k.p.a., gdyż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi okoliczność ta nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w kontekście art. 156 § 1 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie. Oznacza to, że decyzje nadzorcze, odmawiające stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji , wydane zostały , z naruszeniem prawa, co uzasadnia ich uchylenie. Mając powyższe pod uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.