II GSK 2929/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 165/14 w sprawie ze skargi S. B. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 165/14, oddalił skargę S. B. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2013 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. w dniu [...] lipca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia bez zgody zarządcy drogi - Prezydenta Miasta C. pasa drogowego ul. K. w C. (działka nr [...] obręb [...]), poprzez usytuowanie w nim reklamy o pow. 21,1 m2 umieszczonej na lawecie. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna wraz z protokołami, obrazująca łącznie 69 dni nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Organ rozpoczął ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne zajęcie poprzez umieszczenie reklamy. Postępowanie dowodowe wykazało, że reklama została umieszczona przez S. B. i M. C., prowadzących działalność gospodarczą jako B. P. s.c., ul. P. [...] [...]-[...] C. Dnia [...] września 2013 r. zostali oni powiadomieni o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dnia [...] września 2013 r. S. B. po zapoznaniu się z aktami sprawy, oświadczył do protokołu, że w okresie od 4 lipca 2013 r. do 10 września 2013 r. nie posiadał zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stwierdził, że nie miał świadomości, iż takie zezwolenie jest wymagane. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Prezydent Miasta C. wymierzył B. P. s.c. S. B. M. C. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy o wymiarach 4,8x2,2 m oraz łącznej powierzchni reklamowej 21,1 m2 za okres od 4 lipca do 10 września 2013 r. w wysokości 14.559 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. B. i M. C., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 8 oraz art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 23; powoływanej dalej jako: k.p.a.). W odwołaniu wniesiono o zmianę decyzji poprzez ustalenie kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego za jeden dzień (gdyż następnego dnia po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przyczepa reklamowa została usunięta) lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną uznając, że postępowanie Prezydenta Miasta C. było prawidłowe, a kara pieniężna została ustalona zgodnie z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. S. B. i M. C. zarzucili decyzji II instancji niezastosowanie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.) poprzez niewydanie decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez obciążenie strony karą za 69 dni, co było skutkiem przedłużenia postępowania w wyniku błędnego ustalenia podmiotu, który zajął pas drogowy bez zezwolenia oraz art. 12 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż czas jaki upłynął od stwierdzenia lokalizacji reklamy do nałożenia kary nie był nadmiernie przedłużany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 40 ust. 12 u.d.p., z treści którego wynika jednoznacznie, że w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, zarządca drogi jest zobowiązany do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary, przy czym podstawą jej ustalenia jest dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego. W ocenie WSA, postępowanie organów administracji było prawidłowe. Sąd wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż w okresie od 4 lipca do 10 września 2013 r. w pasie drogi publicznej w C. przy ul. K. stała zaparkowana przyczepa samochodowa z umieszczoną na niej reklamą. Nadto bezsporne jest również, że zajęcia pasa drogowego dokonali S. B. i M. C. prowadzący działalność gospodarczą jako B. P. s.c., którym to podmiotom organ wyliczył należną karę na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz § 4 uchwały Rady Miasta C. z dnia 9 czerwca 2011 r., nr 109/IX/2011 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Śl. 182, poz. 3414 ze zm.). Sposób ustalenia kary oraz jej wysokość WSA również uznał za prawidłowe. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut niezastosowania przez organ I instancji art. 36 u.d.p., zgodnie z którym zarządca drogi decyzją administracyjną orzeka o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, w przypadku jego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu. WSA stwierdził, że rozwiązania ustanowione w art. 36 i 40 ust. 12 u.d.p. mogą być stosowane niezależnie od siebie i nie ma podstaw do twierdzenia, że nałożenie kary pieniężnej jest niedopuszczalne, jeżeli zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. W sytuacji uznania przez zarządcę nałożenia kary pieniężnej za skuteczniejszy środek, w konsekwencji zastosowania którego nastąpi przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, nie jest konieczne wydawanie decyzji na podstawie art. 36 u.d.p. Sąd wskazał, że co prawda organ pierwotnie błędnie ustalił, iż stroną postępowania była S. sp. z o.o. i podjął czynności w stosunku do tej spółki, jednak po prawidłowym ustaleniu strony, tj. wspólników B. P. s.c. S. B. i M. C. w dniu [...] września 2013 r., w tej samej dacie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania. Za nietrafny uznał WSA pogląd skarżących, iż kara winna zostać wymierzona za jeden dzień i wyjaśnił, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. nie jest wymierzana za okres od wszczęcia postępowania do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tylko za cały okres zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. II Skargę kasacyjną złożyli S. B. i M. C. Wyrok zaskarżyli w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 20, art. 36 oraz art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz w zw. z uchwałą Rady Miasta C. z dnia 9 czerwca 2011 r., nr 109/IX/2011 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, które naruszono poprzez usankcjonowanie przez Sąd działania organów, naruszającego ww. przepisy w wyniku ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania skutkującego przyjęciem, że w przypadku wykrycia ww. naruszeń organ nie musi starać się o przywrócenie pasa do stanu zgodnego z prawem, tj. "zarządca drogi dysponuje dwoma niezależnymi środkami prawnymi i to on decyduje, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, który z tych środków należy zastosować. W sytuacji, kiedy zarządca uzna, że skuteczniejszym środkiem będzie nałożenie kary pieniężnej, a kara ta wywrze zamierzony efekt i pas drogowy zostanie przywrócony do stanu poprzedniego, nie jest konieczne wydanie decyzji na podstawie art. 36 u.d.p."; 2. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na usankcjonowaniu nałożenia kary pieniężnej za okres nielegalnego zajęcia pasa drogowego, o którym organ wiedział, lecz nie poczynił starań w celu przywrócenia pasa do stanu zgodnego z prawem, a zatem choć bez wyraźnego zezwolenia, akceptował zastany stan rzeczy. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., a mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu społecznego i obywateli, a także postępowaniu przez organy administracyjne w sposób opieszały i podważający zaufanie do organów administracji, skutkiem czego było naliczenie kary za zajęcie pasa drogowego w kwocie znacznie wyższej niż zostałaby ona naliczona gdyby organ administracji postępował zgodnie z obowiązującymi go zasadami opisanymi we wskazanych przepisach procedury administracyjnej; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie i nierozważenie wskazanego w skardze do WSA w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...].11.2013 r. zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. mimo, iż jedynie wnikliwe zbadanie powyższego zarzutu umożliwia ustalenie jaki okres upłynął od faktu stwierdzenia lokalizacji reklamy do czasu nałożenia kary i czy okres ten był nadmiernie przedłużany. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, 8 i 12 k.p.a. skarżący upatrują w nieuwzględnieniu ich słusznego interesu i nałożeniu kary za cały okres zajęcia pasa drogowego przez należącą do nich lawetę z reklamą, mimo iż niezwłocznie po zawiadomieniu przez organ o wszczęciu postępowania w sprawie bezprawnego zajęcia pasa drogowego, usunęli reklamę. Swój zarzut opierają też na tym, że organ poszukując sprawcy naruszenia początkowo wszczął postępowanie przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, co spowodowało wydłużenie okresu od stwierdzenia istnienia reklamy do momentu jej usunięcia przez skarżących. Tak sformułowany zarzut jest niezasadny. Zgodnie z art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi przeprowadza okresowe kontrole stanu dróg, zgodnie z art. 20 pkt 12 u.d.p. przeciwdziała niszczeniu dróg przez użytkowników, a zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p. pobiera kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Rzeczą zarządcy drogi jest więc kontrola stanu dróg, także pod kątem wykrycia ich nieuprawnionego zajęcia, a w przypadku wykrycia takiego stanu rzeczy wdrożenie stosownego postępowania w stosunku do podmiotu odpowiedzialnego celem przywrócenia stanu właściwego i nałożenia kary. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. To na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który go dokonał. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi nakłada karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Nie ma natomiast przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na fakt długiego poszukiwania przez organ rzeczywistego sprawcy zajęcia pasa drogowego. Zatem, niezależnie od tego, czy organ ustalił podmiot odpowiedzialny niezwłocznie, czy też czynił te ustalenia dłużej, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia. W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia praw naruszyciela poprzez długie jego poszukiwanie, zwiększające wysokość kary, jest całkowicie nieuzasadniony, gdyż kara nie wiąże się z wadliwym działaniem organu tylko z działaniem zajmującego pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa, zaś długotrwałość zajęcia jest zawsze związana z działaniem zajmującego, nie zaś organu. Zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są więc usprawiedliwione. W świetle wywodów powyższych nie są także usprawiedliwione zarzuty dotyczące błędnej wykładni i zastosowania prawa materialnego. Całkowicie bezpodstawny jest zarzut niezastosowania art. 36 u.d.p., który to przepis obliguje organ do orzeczenia o nakazie przywrócenia drogi do stanu poprzedniego. Między instytucją prawną nakazania przywrócenia drogi do stanu poprzedniego i nałożeniem kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego nie ma żadnej konkurencyjności. Organ nie ma więc wyboru, który środek zastosować. Karę za bezprawne zajęcie pasa drogowego musi nałożyć zawsze za cały okres zajęcia, zaś nakazać przywrócenie do stanu poprzedniego należy tylko wtedy, kiedy stan naruszenia ciągle trwa. Jest oczywiste, że jeżeli przed wydaniem decyzji sprawca sam przywrócił pas drogowy do stanu poprzedniego, nie ma żadnej potrzeby wydawania w tej kwestii decyzji zawierającej nakaz. Organ orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego tylko wówczas, kiedy stan drogi jest nadal naruszony bezprawnym zajęciem. W sprawie niniejszej, skoro naruszyciele usunęli lawetę z reklamą z drogi, nie było już potrzeby umieszczania w decyzji nakazu jej usunięcia na podstawie art. 36 u.d.p., co nie uwalnia jednak od kary za cały okres bezprawnego zajęcia na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Zupełnie nietrafny jest też zarzut stawiany organowi, iż długotrwałość okresu od wykrycia naruszenia do nałożenia kary, świadczy o akceptacji stanu naruszenia i czyni to naruszenie zgodnym z prawem. Jak wskazano wyżej, długość okresu od wykrycia naruszenia do wydania decyzji była spowodowana poszukiwaniem podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie. Natomiast zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia jest bezprawne zawsze, gdyż zajęcie jest możliwe tylko za zezwoleniem, zatem wszelkie wywody skargi kasacyjnej dotyczące braku świadomości naruszenia i braku umyślności są chybione. Orzecznictwo sądów administracyjnych sprzed kilkunastu lat, opierające się na od dawna nieobowiązującym stanie prawnym, jest nieaktualne i nie może być podstawą uwolnienia skarżących od nałożonej kary. W obecnym stanie prawnym nie ma już żadnej wątpliwości, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest odpowiedzialnością za skutek i nie opiera się na zasadzie winy. W tym stanie rzeczy, ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.