IV SA/Wa 2392/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skarg R. W. i J. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 oraz art. 127 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołań R. W. i J. W. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że cytowaną w sentencji decyzją Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., dalej RDOŚ, umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Autostrada [...] na ode. [...]" w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 [...]. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wnieśli: pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. J. W. oraz pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. R. W. Obaj skarżący, będący stronami postępowania, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej Kpa. Zdaniem skarżących przedmiotowa sprawa powinna zostać rozpatrzona w sposób merytoryczny, w oparciu o art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L Nr 206 z 22 lipca 1992, str. 7). Odwołujący się, jako podstawę faktyczną do wydania decyzji merytorycznej wskazali istnienie obszarów Natura 2000: [...], na terenie których w latach 2007 - 2009 została zrealizowana autostrada [...], zaliczana do przedsięwzięć mogących "zniszczyć lub zdegradować gatunki i siedliska priorytetowe, które znajdują się na obu obszarach Natura 2000." Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ II instancji wskazał, że art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej ustawa ooś, dotyczący spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną sprawę rozpatrzono w oparciu o przepisy dotyczące ocen oddziaływania na środowisko, wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), dalej Poś, z tym, że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Odnosząc się do podniesionych zarzutów należy wyjaśnić, iż Rzeczpospolita Polska, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, spełniła obowiązek wprowadzenia dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. do prawa krajowego. Zapis art 6 ust. 3 wspomnianej dyrektywy został transponowany do prawa polskiego w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Wobec powyższego nie można mówić w tym przypadku o luce prawnej lub konflikcie prawa krajowego ze wspólnotowym. Jeśli zaś chodzi o podstawy faktyczne do wydania decyzji, organ wyjaśnił, iż przepisy w zakresie ocen oddziaływania na środowisko nakładają obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed zrealizowaniem inwestycji. Istotą regulacji zawartych Poś w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy ooś jest określenie, przeanalizowanie oraz ocena, w jak najwcześniejszej fazie, bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko, a także możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie proces inwestycyjny został natomiast zakończony, bowiem autostrada [...] na ode. [...] została zrealizowana i w 2009 r.; oddana do eksploatacji. Wobec powyższego, nawet w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 [...] nie będzie możliwe uwzględnienie jej zapisów w decyzjach inwestycyjnych (pozwoleniu na budowę czy zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Organ podkreślił przy tym, że w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], Wojewoda [...] dokonał oceny wpływu autostrady [...] na ode. [...] na wszystkie elementy środowiska przyrodniczego, pozostające w zasięgu inwestycji, w tym na potencjalny obszar Natura 2000 [...]. W miejscu ww. ostoi w późniejszym okresie zostały utworzone trzy inne specjalne obszary ochrony siedlisk, w tym [...]. Co za tym idzie, oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 [...] zostało ocenione na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i w rzeczonej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda [...] zaproponował odpowiednie środki minimalizujące. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 105 Kpa, organ wskazał, że z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana i oddana do użytkowania organy orzekające w sprawie utraciły możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy, co stanowiło przesłankę do umorzenia postępowania. Skargi na powyższą decyzję wnieśli R. W. i J. W. domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący wskazali, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013r. oraz decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2013r.o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia Autostrada [...] na ode. [...] w zakresie oddziaływania na obszary Natura [...] są wadliwe, gdyż wydane zostały z naruszeniem art. 105 k.p.a. W niniejszej sprawie są bowiem podstawy prawne i podstawy faktyczne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podstawą faktyczną do wydania decyzji merytorycznej są następujące okoliczności: -) dwa nowoutworzone obszary specjalnej ochrony pod nazwą Natura 2000: [...]-) na obu obszarach Natura 2000 znajdują się gatunki i siedliska priorytetowe -) na obu obszarach Natura 2000 w latach 2007—2009 zrealizowano obiekt budowlany w postaci fragmentu autostrady [...] -) obiekt budowlany w postaci autostrady zaliczony jest do przedsięwzięć, które może zniszczyć lub zdegradować gatunki i siedliska priorytetowe, które znajdują się na obu obszarach Natura 2000. Podstawą prawną do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie jest art. 6 ust. I do ust. 4 dyrektywy habitatowej 92/43IEWG z dnia 21 maja 1992r. (dalej zwaną dyrektywą habitatową). Polskę jako członka Unii Europejskiej obowiązuje zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym. Zasada ta nakazuje, aby w konkretnym, przypadku luki prawnej lub konfliktu między prawem krajowym a wspólnotowym, organ władzy zastosował odpowiedni akt prawa wspólnotowego zamiast prawa krajowego. W tym przypadku taka sytuacja właśnie ma miejsce. Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż zapis art 6 ust. 3 dyrektywy habitatowej został przetransponowany do prawa polskiego poprzez art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm., dalej zwaną ustawą o ochronie przyrody). W rzeczywistości art. 6 ust. 1 do ust. 4 dyrektywy habitatowej został błędnie przetransponowany do prawa polskiego poprzez art. 25 do art. 39 ustawy o ochronie przyrody. Na skutek błędnej transformacji wspomnianych przepisów prawa wspólnotowego powstała oczywista niespójność w prawie polskim. Niespójność ta polega między innymi na tym, że jeżeli w trakcie realizacji przedsięwzięcia zostały zgłoszone, a następnie ustanowione nowe specjalne obszary ochrony o nazwie Natura 2000, a przedsięwzięcie to może w istotny sposób oddziaływać na te obszary, to według polskich przepisów prawa nie jest konieczne przeprowadzenie oceny skutków tego przedsięwzięcia dla danego terenu z punktu widzenia założeń ochrony tych nowo utworzonych obszarów Natura 2000. Przepisem prawa krajowego, który jest niespójny z art. 6 ust. I do ust. 4 dyrektywy habitatowej jest art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Od momentu, gdy Minister Środowiska za zgodą Rady Ministrów, w marcu 2007r przedstawił Komisji Europejskiej dwa nowe obszary specjalnej ochrony: [...], właściwe organy obowiązane były do ochrony tych obszarów poprzez stosowanie przepisów dyrektywy habitatowej. W świetle powyższego na podstawie art. 6 ust. I do ust 4 dyrektywy habitatowej obowiązkiem władz było wydanie stosownej decyzji w odniesieniu do nowozgłoszonych obszarów Natura 2000, gdyż to zdarzenie prawne miało miejsce w trakcie realizacji autostrady [...]. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy habitatowej zezwolenie na realizację przedsięwzięcia mogącego mieć negatywny wpływ na obszar Natura 2000 możliwe jest tylko wtedy, gdy zostaną spełnione określone tu warunki. W sprawie istotne jest, że w 2006r. wnioskodawca ( GDDKiA) na etapie uzyskiwania zezwolenia środowiskowego dla autostrady A-4 nie stosował się do wymogów ustawy o ochronie przyrody, gdyż w świetle art. 33 ust. 3 tej ustawy obszary Natura 2000, o nazwie: [...] nie były na liście, o której mowa w art. 21 ust. pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Oba obszary Natura 2000 zostały wpisane przez Ministra Środowiska na listę obszarów specjalnych i przedstawione Komisji Europejskiej dopiero w marcu 2007r. W 2006r., w toku postępowania administracyjnego, w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla autostrady [...] nie analizowano zatem tego przedsięwzięcia pod kątem wymagań o których mowa w z art. 6 ust. 1 do ust. 4 dyrektywy habitatowej i przepisów ustawy o ochronie przyrody co wynika z decyzji z 2006r i raportu. Mając powyższe na uwadze, w świetle art. 6 ust. 1 do ust. 4 dyrektywy habitatowej, po zgłoszeniu Komisji Europejskiej, w marcu 2007r. a następnie ustanowieniu nowych obszarów Natura 2000, konieczne było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie oceny skutków zrealizowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia założeń ochrony tych obszarów i wydanie decyzji merytorycznej. W tym momencie organy orzekające obowiązane były stosować bowiem przepisy prawa wspólnotowego, gdyby przepisy prawa krajowego stanowiły inaczej. Należy bowiem zauważyć, że dyrektywa habitatowa, w szczególności art. 6 ust. 3 I 4 w odróżnieniu od art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, stanowi nie tylko o planowanych przedsięwzięciach, ale w równym stopniu o przedsięwzięciach w trakcie realizacji, jak również o przedsięwzięciach już zrealizowanych. W świetle przepisów prawa wspólnotowego nie można więc mówić o jakiejkolwiek bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem orzekające w sprawie organy słusznie wywiodły, iż wobec zakończenia w 2009r. realizacji przedsięwzięcia pn.: "Autostrada [...] na ode. [...]" bezprzedmiotowe stało się wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tegoż przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na obszar Natura 2000 [...]. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż na terenie na którym została zrealizowana autostrada [...], od grudnia 2008r. istnieje obszar Natura 2000: [...], co skutkowało wystąpieniem przez inwestora zgodnie z obowiązującym wówczas art. 46 ust. 4f ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Należy jednak mieć na uwadze, że celem takiej decyzji jest ukształtowanie planowanego przedsięwzięcia, tak aby w możliwie najmniejszym stopniu pogorszyło stan otoczenia. Dlatego też stanowi ona obowiązkowy element procesu uzyskiwania pozwoleń administracyjnych na realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jest przy tym pierwszym etapem tego procesu, poprzedzając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzję o pozwoleniu na budowę i wiąże organy wydające późniejsze decyzje w procesie inwestycyjnym, determinując już na samym jego początku wiele istotnych cech planowanego przedsięwzięcia. Zasadność jej wydania ma zatem istotne znaczenie na etapie projektowania lub realizacji inwestycji. Co znajduje potwierdzenie m.in. w brzmieniu art. 46 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W sytuacji zaś gdy inwestycja została już zrealizowana, jej wydanie staje się bezprzedmiotowe. Tym samym Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez organy art. 105 Kpa. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącymi, że Polskę, jako kraj członkowski Unii Europejskiej obowiązuje zasada prowspólnotowego działania i prowspólnotowej interpretacji prawi krajowego, co oznacza, iż organy administracji w sprawach krajowych muszą orzekać tak, aby zrealizować cele dyrektyw. Niemniej jednak przepisy dyrektyw stosuje się za pośrednictwem prawa krajowego, a jedynie w szczególnych przypadkach bezpośrednio. Wbrew podnoszonym przez skarżących zarzutom, zapisy artykułu 6 dyrektywy habitatowej, do których nawiązali skarżący, zostały w pełni transponowane do prawa polskiego poprzez art. 29, art. 33 oraz art. 34 ustawy o oś oraz poprzez zapisy art. 28, art. 30, art. 35, art. 35a, art. 36 oraz art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Nie można mówić w tym przypadku o luce prawnej lub konflikcie prawa krajowego ze wspólnotowym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 zdanie 2 dyrektywy habitatowej: " W świetle wniosków wynikających tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa". A zatem, wbrew twierdzeniom skarżących, zgodnie z postanowieniami dyrektywy habitatowej oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 wymagają przedsięwzięcia planowane. Przepisy ww. dyrektywy nie znajdują natomiast zastosowania w przypadku inwestycji zrealizowanych. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych przez skarżących, mających wskazywać, iż na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], Wojewoda [...] nie dokonał oceny wpływu autostrady [...] na ode. [...] na wszystkie elementy środowiska przyrodniczego pozostające w zasięgu inwestycji, w tym na potencjalny obszar Natura 2000 [...], należy skazać, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest powyższa decyzja. Fakt, że organy odwołują się do jej brzmienia w celu podniesienia jako dodatkowy argument faktu, iż wydając tą decyzję organ badał kwestie wpływu inwestycji na ostoje, z których w późniejszym okresie zostały utworzone trzy inne specjalne obszary ochrony siedlisk, w tym [...] i wywodzą że, oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 [...] zostało ocenione na etapie decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. świadczy jedynie o ewentualnej rzetelności tej decyzji, co nie uprawnia Sądu do jej kontroli. Na marginesie należy jedynie zauważyć, iż decyzja ta przewiduje przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, co wiązać się będzie z dokonaniem oceny jej wpływu na środowisko, w tym zastosowanych działań kompensacyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).