II SA/Ol 104/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. Z. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", znak: "[...]" w przedmiocie określenia miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z dnia "[...]" W. Z. wniósł do Sądu Rejonowego pozew na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", znak: "[...]", określającą propozycję pełnienia służby na stanowisku służbowym specjalista służby celnej. W uzasadnieniu zwrócił się o uchylenie zakwestionowanej propozycji, przeprowadzenia ponownego wartościowania i określenia do jakiego stanowiska powinien być zaklasyfikowany oraz usunięcie skutków wadliwej propozycji. Postanowieniem z dnia "[...]" Sąd Rejonowy stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania zgodnie z właściwością miejscową Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Pismem z dnia "[...]" W. Z. cofnął skargę. W nadesłanej do tut. Sądu odpowiedzi na skargę z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej, powołując się na art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1404) wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że zaskarżona propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie zaś z § 3 powyższego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest art. 5 p.p.s.a., który w pkt 1-5 wymienia rodzaje spraw, w których wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Wyłączenie to obejmuje sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Natomiast stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej określającą propozycję pełnienia służby na określonym stanowisku służbowym Tryb wydawania pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy o Służbie Celnej – zwana dalej ustawą, a dokładniej w art. 222 tej ustawy. W postanowieniu NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1361/11, wskazano, że zawarta w art. 222 ustawy regulacja stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (ust. 4). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję przewidzianą w ust. 3, składa - w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji - oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (ust. 5). Niewątpliwie postępowanie to, toczące się w ramach reorganizacji Służby Celnej, wynika z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Zdaniem Sądu, analiza powyższych przepisów wskazuje, że postępowanie w którym organ celny wydaje pisemne propozycje określające warunki pełnienia służby nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną ani z postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. Nie jest to także inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższy pogląd został wyrażony w innych orzeczeniach sądów administracyjnych m. in. w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1360/11; w postanowieniach WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 509/11 i z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 415/11; w postanowieniu WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 171/11; postanowieniu WSA w Rzeszowie z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1127/11, a tut. Sąd w pełni go podziela. W doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz wyd. 9, Warszawa 2008, str. 473). Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa, a jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Fakt wydania decyzji przez organ administracji winien wynikać z przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie propozycja z dnia "[...]" nie jest aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Jest to pismo proponujące skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie. Podmiot do którego jest skierowana, w okolicznościach sprawy jest to skarżący, ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Będąc przedmiotem kontroli Sądu propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. W ocenie Sądu propozycja ta nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 270, dalej jako: k.p.a.), bowiem nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy skarżącego (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.), nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a - innych niż decyzja czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zaznaczyć, iż "inny akt lub czynność", o których mowa w tym przepisie to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r.. poz.51). Jak wyżej wskazano objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację. Przyjęcie propozycji powoduje decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Zgodnie bowiem z art. 222 ust. 6 ustawy w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby. W myśl art. 188 ust. 2 ustawy od takiego rozstrzygnięcia celnik może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy k.p.a. (ust.5), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6). Podobne zasady dotyczą również ustalenia nowych warunków pełnienia służby. Dopiero takie czynności organu (a nie wcześniejsze propozycje tym zakresie) stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Są zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Reasumując raz jeszcze należy podkreślić, że propozycja z "[...]" w sposób władczy nie kształtuje stosunku służbowego. Nie zmienia ona tego stosunku lecz jedynie proponuje taką zmianę w przyszłości na co skarżący może wyrazić zgodę lub się nie zgodzić. Jest to zatem etap poprzedzający zmianę stosunku służbowego funkcjonariusza. Z tego względu propozycję organu w przedmiocie warunków pełnienia służby należy zakwalifikować jako akt wydawany w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, który na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd odrzuca skargę, wydając w tej sprawie postanowienie (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji Wyjaśnić jednocześnie należy, iż Sąd nie mógł umorzyć postępowania w związku ze złożonym oświadczeniem o cofnięciu skargi, gdyż badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga została wniesiona skutecznie, tj. gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji skuteczne cofnięcie skargi może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (por. postanowienie Naczelnego sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1829/07).