I OSK 3025/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2647/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2647/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wywiedziono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (przywoływaną błędnie przez Kolegium jako z datą [...] czerwca 2013 r.) o odmowie przyznania J. K. pomocy finansowej na opłatę rachunków za gaz. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 27 czerwca 2013 r. J. K. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej m.in. na opłatę rachunków za gaz. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy finansowej w powyższym zakresie. Organ wskazał, że wnioskodawczyni otrzymywała już pomoc finansową na częściową opłatę za gaz, zadłużenie jest zaś wynikiem braku dokonania wpłaty przez zainteresowaną. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...]. Organ odwoławczy wskazał na ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, stwierdzając, że Prezydent m. st. Warszawy nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie organy obu instancji ustaliły, że J. K. przekroczyła wskazane wyżej kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. Stosownie bowiem do przeprowadzonego ze skarżącą w dniu 27 czerwca 2013 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca pobiera emeryturę w wysokości 635,17 zł miesięcznie. W tej sytuacji organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącej o udzielenie pomocy finansowej na opłatę zaległych rachunków za gaz w oparciu o kryteria określone w powołanym art. 41 u.p.s. Z treści tego przepisu wynika jednak, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Wydana na tej podstawie decyzja musi zostać poprzedzona zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie zostać należycie uzasadniona, organy obowiązane są dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których powyższy przepis nawiązuje. Sąd I instancji zaznaczył, że aby przyjąć, iż wnioskodawca znajduje się w sytuacji uzasadniającej udzielenie mu pomocy, niezbędnym jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, a następnie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący dokumentacji zgromadzonej w sprawie (art. 7 i 77 kpa). Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie prawdy obiektywnej. Kierując się tymi zasadami, po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej skarżącej, organy administracji słusznie stwierdziły, że strona nie spełnia kryterium pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Tym samym, odmówiły J. K. pomocy finansowej na opłatę rachunku za gaz. Bez wątpienia bowiem konieczność uiszczenia zaległych rachunków za gaz nie może być uznana za szczególnie kwalifikowany przypadek uzasadniający udzielenie skarżącej zasiłku celowego specjalnego. Nie jest to bowiem ten rodzaj wydatku, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia lub też służący do zaspokojenia podstawowej potrzeby życiowej skarżącej. Regulowanie opłat związanych z poborem gazu dotyczy typowych wydatków obywateli, które okresowo się powtarzają. Dodatkowo, odmowę powyższej pomocy organy prawidłowo uzasadniły możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy podkreślając, że Ośrodek w okresie od stycznia do maja 2013 r. udzielił pomocy w formie zasiłków celowych 1048 osobom na łączną kwotę 630.304,01 zł, co daje średnio 120,29 zł dla osoby w miesiącu. Oznacza to tym samym, że Ośrodek nie posiada wystarczających środków na realizację wnioskowanej potrzeby w wymiarze oczekiwanym przez skarżącą. Takie ograniczenie budżetowe powoduje bowiem, iż świadczenia pieniężne o charakterze specjalnym przyznawane są wnioskodawcom najbardziej potrzebującym, znajdującym się w sytuacjach nagłych, kryzysowych (np. rodzinom niepełnym, wielodzietnym, osobom niepełnosprawnym, których dochód nieznacznie przekracza kryterium dochodowe). Zaznaczenia przy tym wymaga, że skarżąca nie jest pozbawiona opieki ze strony Ośrodka, bowiem od września 2006 r. systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej między innymi w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, środków czystości, opłaty świadczeń mieszkaniowych, zakup biletu miesięcznego, leków, odzieży, obuwia itp. Decydując o zasadności żądania nie można było pominąć, iż z dniem 1 sierpnia 2012 r. skarżąca dobrowolnie zrezygnowała z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, który to dodatek miała przyznany na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. Jednocześnie zauważyć, należy, iż skarżącej pomaga finansowo córka D. M. W opinii Sądu I instancji zgodnie z treścią art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Sąd nie zakwestionował trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej. Jednakże podkreślił, że postawa skarżącej nie świadczy o chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że J. K. w związku ze złożonym wnioskiem na opłatę rachunków za gaz przedstawiła wezwanie do zapłaty z dnia 14 czerwca 2013 r. na kwotę 831,96 zł. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z Małym Rocznikiem Statystycznym Polski z 2013 r. średnie zużycie gazu na mieszkańca w 2012 r. wyniosło 135 m2 rocznie, co daje średnie zużycie 10,92 m2 miesięcznie. Przy czym organy uwzględniając fakt, iż J. K. oprócz kuchni gazowej korzysta również z gazu do podgrzewania wody (piecyk gazowy) uznały, że ilość średniego zużycia miesięcznego gazu może być podwójna jak wskazuje średnia krajowa zaczerpnięta z Rocznika Statystycznego, tj. ok 22 m2. Natomiast J. K. w okresie od 3 października 2011 r. do 24 lipca 2012 r. zużyła 699 m2 gazu, co średnio na miesiąc daje zużycie 77,67 m2 – a zatem znacznie przekracza średnie zużycie. Wobec czego, wielokrotnie wskazywano skarżącej na fakt dużych rachunków za gaz i na konieczność racjonalnego nim gospodarowania. Przyznanie zasiłku celowego specjalnego mieści się w granicach uznania administracyjnego, a nie ustawowego obowiązku organu, rolą Sądu jest jedynie ocena - w oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy - czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd zauważył, że uwzględniając żądania skarżącej przyznana jej pomoc musiałaby mieć charakter stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Okoliczność, że skarżąca przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, a jednocześnie sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy, zasadnie doprowadziły organy do odmówienia żądania w zakresie przyznania pomocy finansowej na opłacenie zaległych rachunków za gaz. Skargę kasacyjną złożyła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji oraz SKO art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa, 86 kpa, art. 89 § 2 kpa oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonania błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez: a) niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego; b) zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należą się zasiłki celowe specjalne, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji wadliwie ocenił rozstrzygnięcie SKO jako prawidłowe, podzielił argumenty dotyczące nieracjonalnego, ponadprzeciętnego zużycia gazu, pomocy ze strony córki, rezygnacji skarżącej z dodatku mieszkaniowego. Tymczasem skarżąca wbrew ustaleniom organów orzekających, podjęła stosowne kroki w celu ograniczenia zużycia gazu. W dniu 27 czerwca 2013 r. wniosła o przyznanie jej pomocy finansowej na zakup kranów, te które posiada przeciekają, co powoduje znaczne zwiększenie zużycia gazu. Wbrew swemu obowiązkowi organy nie dociekały jaka jest rzeczywista sytuacja córki. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 6 listopada 2015r skarżąca kasacyjnie podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliła, że przyznane z opieki społecznej pieniądze na opłaty za gaz przekazywane są bezpośrednio gazowni. Poinformowała, że od około trzech lat ma odłączony gaz, nie ma ciepłej wody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej jako "ustawa o pomocy", z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41. Jednocześnie ze spełnieniem kryterium muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2-15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego definiuje w art. 8 ust 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Otrzymując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społecznej są obowiązane ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy spełnione są warunki wskazane w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy. W wypadku przekroczenia kryterium dochodowego organy mogą udzielić pomocy, gdy zachodzi sytuacja wskazana w art. 41 ustawy o pomocy. Z akt sprawy wynika, że J. K. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wyniosło w jej przypadku 461 zł. Dochód skarżącej stanowił zaś kwotę 635,17 zł, stosownie zatem do wyżej wskazanego art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy dochód strony przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła. Znając sytuację skarżącej, organy rozważyły jednak dopuszczalność zastosowania regulacji z art. 41 ustawy o pomocy. Stosownie do niej pomoc społeczna, w tym specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że J. K. nie znajduje się w szczególnej sytuacji, o której mowa w tej normie, która umożliwiałaby przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Z oceną taką należało się zgodzić, gdyż stan sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a wniosek z tak ustalonego stanu wysunięty prawidłowo. Badając zasadność żądania w świetle art. 41 mieć należało na względzie, że szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Konieczność uregulowania zaległych rachunków za gaz nie spełnia kryterium przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym stanowi art. 41 ustawy o pomocy. Regulowanie opłat związanych z poborem gazu dotyczy typowych wydatków obywateli, które okresowo się powtarzają. Ponadto rację należy przyznać sądowi, że w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnić należało, iż organy wielokrotnie zwracały uwagę skarżącej na zbyt wysokie rachunki za gaz, które odbiegały od uznanego za przeciętne zużycie, a którego wielkość w tym względzie zaczerpnięta została z rocznika statystycznego. W tej sytuacji nie sposób było uznać że J. K. swym działaniem dążyła do rozwiązania własnej sytuacji życiowej, co w świetle art. 4 ustawy o pomocy jest jedną z okoliczności warunkujących przyznanie pomocy. W myśl zacytowanej normy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania i nie mogą poprzestać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się do oczekiwania na przyznanie świadczeń. Oceny działań skarżącej nie zmienia okoliczność, iż dopiero w trakcie trwającego postępowania przed organami pomocy zwróciła się o przyznanie jej środków na zakup kranów, twierdząc że czyni tak celem ograniczenia zużycia gazu wskutek cieknących kranów. Powyższe świadczy bowiem o tym, że skarżąca doskonale orientowała się co jest przyczyną zawyżonych rachunków za gaz i to na długo przed złożeniem przedmiotowego wniosku. Tolerowała taki stan rzeczy mimo zwracania jej przez pracowników pomocy społecznej uwag na zawyżone rachunki za pobór gazu. Nie starała się wcześniej zapobiec powstaniu tak dużych należności z tytułu opłat za gaz. Należy także podkreślić, iż przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Nie można w żadnym razie przyjąć, że w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba osoby ubiegającej się o pomoc winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Sąd tak jak i organy słusznie zwrócił również uwagę na konieczność uwzględniania potrzeb wszystkich osób korzystających z pomocy i wiążącą się z tym potrzebę limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe instytucji pomocowych, przy stale rosnącej ilości osób wymagających wsparcia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność zaspokojenia w pierwszej kolejności osób kwalifikujących się do przyznania świadczenia z art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy. W tym stanie sprawy uznać należało, że kontrolowane organy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było zatem w pełni zasadne. Przy ocenie zasadności żądania sąd słusznie miał także na względzie, iż skarżąca kasacyjnie nie jest pozbawiona opieki ze strony ośrodka, systematycznie korzysta ze świadczeń w formie zasiłków na żywność, środki czystości, leki, odzież itp W przypadku zaś wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Nie mogły zatem podważyć prawidłowości wyroku zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które odnosiły się do wadliwości ustaleń faktycznych ani też zarzuty naruszenia prawa materialnego, które przy prawidłowym zbadaniu faktów nie prowadziły do wadliwego zastosowania wskazanych norm. Nie było zaś możliwe skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w sytuacji gdy skarżąca zmierzała w istocie do podważenia ustaleń faktycznych, a nie właściwego rozumienia normy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata, ustanowionego z urzędu, orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.