I OSK 2915/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2648/13 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2648/13 oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] czerwca 2013 r. J. K. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej m.in. na zakup kranów. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania pomocy finansowej w powyższym zakresie. Organ wskazał, że wnioskodawczyni w marcu 2012 r. otrzymała pomoc na zakup baterii zlewozmywakowej w wys. 75,50 zł, jednakże nie rozliczyła się z wydatkowania przyznanej pomocy pomimo stosownej adnotacji w decyzji o obowiązku dostarczenia faktury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - po rozpoznaniu odwołania J. K. - decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) - dalej także, jako: "u.p.s.", wskazał, że warunkiem przyznania pomocy jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., tj. kwoty 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca osiąga miesięcznie dochody, których wysokość przekracza ustawowo określone kryterium dochodowe, a zatem organ nie miał podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na pokrycie bieżących potrzeb określonych we wniosku. Natomiast, w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., organ może przyznać pomoc osobie przekraczającej kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jest to rodzaj pomocy o charakterze wyjątkowym, powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej. Konieczność zakupu kranu nie może być uznana za szczególnie kwalifikowany przypadek uzasadniający udzielenie skarżącej zasiłku celowego specjalnego. Nie jest to, bowiem ten rodzaj wydatku, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia lub też służący do zaspokojenia podstawowej potrzeby życiowej skarżącej. Konieczność zakupu kranu nie jest, bowiem konsekwencją zdarzenia nagłego i nieoczekiwanego, lecz wynika z eksploatacji. Ponadto, organ wyjaśnił, że przy przyznawaniu powyższego zasiłku należy brać pod uwagę także cele pomocy społecznej określone w art. 2 u.p.s., którymi są umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tym kontekście zakup kranów nie ma takiego charakteru. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K. Wskazała, że decyzje wydane w sprawie stanowią niezwiązany z jej sytuacją życiową szablon, w który organ wpisał tylko imię i nazwisko skarżącej. Podniosła, iż organ niesłusznie wskazuje na nieroztropne dysponowanie przez skarżącą posiadanymi środkami finansowymi. Wskazała również na swoją trudną sytuację życiową i podkreśliła, że ma 62 lata i 635, 24 zł zasiłku emerytalnego. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik strony zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 77, 86 i 89 § 2 k.p.a. oraz prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1, 3 i 41 pkt 1 u.p.s. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie pomocy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 542 zł, która ustalona została od dnia 1 października 2012 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U., poz. 823). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie Państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje, bowiem wprost art. 41 u.p.s. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że J. K. przekroczyła wskazane wyżej kryterium dochodowe. Stosownie, bowiem do przeprowadzonego ze skarżącą w dniu [...] czerwca 2013 r. wywiadu środowiskowego skarżąca pobiera emeryturę w wysokości 635,17 zł miesięcznie. W tej sytuacji organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącej o udzielenie pomocy finansowej na zakup kranów w oparciu o kryteria określone w powołanym art. 41 u.p.s. Sąd I instancji zgodził się z organami, że konieczność zakupu kranów nie może być uznana za szczególnie kwalifikowany przypadek uzasadniający udzielenie skarżącej zasiłku celowego specjalnego. Nie jest to, bowiem ten rodzaj wydatku, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia lub też służący do zaspokojenia podstawowej potrzeby życiowej skarżącej. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo także uzasadniły odmowę powyższej pomocy możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy podkreślając, że Ośrodek w okresie od stycznia do maja 2013 r. udzielił pomocy w formie zasiłków celowych 1048 osobom na łączną kwotę 630.304,01 zł, co daje średnio 120,29 zł dla osoby w miesiącu. Oznacza to, że Ośrodek nie posiada wystarczających środków na realizację wnioskowanej potrzeby w wymiarze oczekiwanym przez skarżącą. Takie ograniczenie budżetowe powoduje, bowiem, iż świadczenia pieniężne o charakterze specjalnym przyznawane są wnioskodawcom najbardziej potrzebującym, znajdującym się w sytuacjach nagłych, kryzysowych (np. rodzinom niepełnym, wielodzietnym, osobom niepełnosprawnym, których dochód nieznacznie przekracza kryterium dochodowe). Zaznaczenia przy tym wymaga, że skarżąca nie jest pozbawiona opieki ze strony Ośrodka, bowiem od września 2006 r. systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej między innymi w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, środków czystości, opłaty świadczeń mieszkaniowych, zakup biletu miesięcznego, leków, odzieży, obuwia itp. Przy czym z dniem [...] sierpnia 2012 r. skarżąca dobrowolnie zrezygnowała z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, który to dodatek miała przyznany na okres od [...] maja 2012 r. do [...] października 2012 r. Nadto skarżącej pomaga finansowo córka D.M. W opinii Sądu I instancji, należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Nie można, bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Tymczasem postawa skarżącej nie świadczy o chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że w marcu 2012 r. przyznano J. K. pomoc na zakup baterii zlewozmywakowej w wysokości 75,50 zł, a skarżąca nie dokonała rozliczenia się z wydatkowania przyznanej pomocy mimo, iż w decyzji zawarta była adnotacja o obowiązku dostarczenia imiennej faktury na zakup kranu. Ponadto w sprawie pomocy na zakup kranów Ośrodek pięciokrotnie wydał decyzje odmowne, tj. w październiku i listopadzie 2012 r. oraz w styczniu, lutym i czerwcu 2013 r. wobec braku rozliczenia się skarżącej z przyznanej pomocy i faktu posiadania środków finansowych, które można przeznaczyć na zakup kranów. W konsekwencji, Sąd zauważył, że nie jest celowym i uzasadnionym, aby wydatkować pieniądze z Ośrodka w sytuacji, gdy skarżąca nie rozliczyła się z wcześniejszej pomocy udzielonej na zakup kranu. Ponadto okoliczności podawane przez skarżącą nie noszą znamion nagłych, jednorazowych, mimo że mają pewną doniosłość i zdaniem skarżącej są trudne do przezwyciężenia przez skarżącą. Skargę kasacyjną wniosła J. K., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok w całości i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ponadto wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej jej z urzędu, jednocześnie oświadczyła, iż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 86 K.p.a. oraz art. 89 § 2 K.p.a. oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1, 3, i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez: a) niedostrzeżenie przez sąd I instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego; b) zaaprobowanie przez sąd I instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy specjalny, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. W uzasadnianiu skargi kasacyjnej podniesiono argumentacją wskazującą na zasadność stawianych zarzutów, podkreślając, że skarżąca jest osobą schorowaną, biedną w ekonomicznym i osobistym znaczeniu, od lat borykająca się z różnego rodzaju przeciwnościami i podstawowymi problemami życiowymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej, jako: "P.p.s.a." stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a. Należało, zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zauważyć trzeba, że zarzuty te zostały skonstruowane prawidłowo, w zgodzie z wymogami art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., dotykają istoty sprawy i wymagają merytorycznego odniesienia się. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut procesowy (patrz: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i WSA 2005/6/120). Zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 86 K.p.a. oraz art. 89 § 2 K.p.a. oraz art. 41 u.p.s., niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest zasadny. Materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, w zgodzie z wymogami art. 77 § 1 K.p.a. Następnie organy administracyjne dokonały trafnej oceny tego materiału bez naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Przede wszystkim zauważyć należy, że ustalenia organu zostały oparte na dowodzie, który w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma szczególne znaczenie, tj. na wywiadzie środowiskowym. W myśl art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak zaś stanowi art. 107 ust. 1 tej ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Ustalenie to następuje na podstawie dokumentów i oświadczeń wymienionych w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie dowód ten został przeprowadzony. Ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2013 r. i stanowiska pracownika socjalnego z dnia [...] lipca 2013 r. nie budzą wątpliwości. Nie było, zatem potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego. Nie może być uwzględniony także zarzut materialnoprawny, naruszenia art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 u.p.s. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Nawiązał do obiektywnych kryteriów przyznania świadczeń z pomocy społecznej wynikających z przepisów art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, że potrzeby osób uprawnionych nie są jedynym kryterium uwzględnienia żądania. Wskazał, że potrzeby te muszą odpowiadać celom i możliwościom organów rozstrzygających konkretną sprawę. Trafna była dokonana przez Sąd I instancji oraz organy administracji publicznej wykładnia art. 41 ust. 1 u.p.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, z którym należy się zgodzić, że szczególnie uzasadnionymi przypadkami, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s., są takie sytuacje życiowe osoby lub rodziny, które ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwalają stwierdzić, że są to zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1388/12). Nie narusza art. 41 u.p.s. przyjęcie przez organy, że żądanie skarżącej, przyznania jej zasiłku celowego specjalnego na zakup kranów, nie wyczerpuje pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku. Jak trafnie skonstatował Sąd I instancji, krany nie są artykułami pierwszej potrzeby i nie stanowią wydatku, który jest wynikiem szczególnego zdarzenia skutkującego tak wyjątkowymi konsekwencjami, które stanowią zagrożenie dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Potrzeby te, jak ustalił Sąd I instancji, były zaspokajane zarówno przy pomocy dochodu skarżącej ze świadczenia przedemerytalnego, pomocy córki, jak i ze świadczeń z pomocy społecznej, z której systematycznie korzysta skarżąca od września 2006 r. Dodatkowo nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy decyzją odmowną pozostają: brak współpracy skarżącej z Ośrodkiem Pomocy Społecznej (skarżąca nie rozliczała się z wcześniejszych środków uzyskanych w ramach zasiłków celowych) i w tym kontekście - możliwości finansowe Ośrodka. W konsekwencji, zgodna z prawem była odmowa zastosowania wobec skarżącej dyspozycji art. 41 pkt 1 u.p.s. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd odwoławczy nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.