I OSK 3022/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2639/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2639/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 27 maja 2013 r. J. K. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na wskazane cele obejmujące jej zobowiązania bieżące i zaległe, w tym opłatę zaległych rachunków za gaz w wysokości 831,96 zł, z czego rachunki na kwotę 537,36 zł jako natychmiast wymagalne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania J. K. pomocy finansowej na opłacenie zaległych rachunków za gaz. Organ wskazał, że wniosek o udzielenie pomocy na pokrycie zadłużenia za gaz jest złożony po raz koleiny, albowiem decyzją z dnia 27 lutego 2013 r. organ odmówił przyznania pomocy w tym zakresie wyczerpująco uzasadniając decyzję. W ocenie organu, uzasadnienie odmowy przyznania ww. pomocy pozostaje w pełni aktualne. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy powyższą decyzję. Kolegium, powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że konieczność pokrycia zaległości w opłatach, w tym za gaz, nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej o jakiej mowa w ww. przepisach. Osiąganie niskich dochodów nie może być podstawą do żądania przyznania pomocy w tym zakresie, albowiem udzielenie takiej pomocy oznaczałoby przerzucenie na podatników kosztów utrzymania mieszkania osoby wnioskującej. Konieczność utrzymania mieszkania i tym samym ponoszenia związanych z tym opłat obciąża bowiem stronę. Tym samym, pomimo że istniejące zadłużenie wpływa na sytuację skarżącej, to spłacenie istniejącego zadłużenia nie może być uznane za niezbędną potrzebę życiową, w takim znaczeniu, że środki finansowe przyznane w ramach tej pomocy trafią do wierzyciela, nie zaś do osoby wnioskującej. Ponadto organ wskazał, że wobec faktu, iż skarżąca przekracza kryterium dochodowe jednoosobowego gospodarstwa domowego możliwość udzielenia pomocy uwarunkowana jest spełnieniem przesłanek wynikających z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Nie zachodzą bowiem przesłanki z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu konieczność uiszczenia zaległych rachunków za gaz nie jest wydatkiem, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia oraz nie służy do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącej. Organ przytoczył treść przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz powołał orzecznictwo dotyczące rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Skargę na powyższą decyzję złożyła J. K. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, odpowiada prawu. Przytaczając treść art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, Sąd wskazał, że z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że owo uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc społeczna realizowana jest w stosunku do osób, które nie potrafią same w sposób obiektywny przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazły. Jednocześnie udzielenie tej pomocy zmierzać ma do usamodzielnienia się tychże osób. Przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo organu da oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sąd stwierdził, że organy słusznie uznały, że wobec przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego brak jest podstaw do przyznania zasiłku w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Odnośnie osób, które przekraczają kryterium dochodowe ustawodawca wprowadził ograniczenie w dyspozycji przepisu art. 41 do ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie pomocy osobom i rodzinom, które przekraczają kryterium dochodowe, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Chodzi o sytuacje zupełnie wyjątkowe, nieprzewidywalne zagrażające podstawowym potrzebom życiowym. Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej o udzielenie pomocy na spłatę zadłużenia wynikającego z wystawionych na skarżącą rachunków za gaz. Sąd zwrócił uwagę, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że powstałe zadłużenie wynika z niepłacenia przez skarżącą tychże zobowiązań w zakresie w jakim organ nie udzielił skarżącej pomocy. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się bowiem decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października 2012 r., z dnia 18 stycznia 2013 r. oraz z dnia 27 marca 2013 r. przyznające skarżącej świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego w wysokości odpowiednio 280,16 zł, 200 zł i 132 zł tytułem opłaty częściowej za gaz płatnej bezpośrednio GAZ-MSG sp. z o.o. Oddział Gazownia Warszawska. Żądanie zatem udzielenia pomocy społecznej w postaci przyznania środków na powstałe zadłużenie zmierza w swej istocie do opłacenia przez organ całości rachunków wystawianych na skarżącą. Ponadto z faktury VAT nr VGO/005426756/13 z dnia 25 lipca 2013 r. wynika, że skarżąca zużyła w okresie od 25 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. 382 m3 gazu, zaś w okresie od 1 stycznia 2013 r. do dnia 24 lipca 2013 r. 490 m3 gazu. Z akt sprawy wynika, że na rzecz skarżącej wystawiane są faktury rzędu 280,16–294,60 zł, gdy tymczasem zużycie roczne gazu na 1 mieszkańca miasta prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo wynosi 131 m3 (Rocznik statystyczny za 2012 r.). Zestawienie zatem zużycia gazu przez skarżącą (382+490=872 m3) oraz danych statystycznych wskazuje, że skarżąca zużywa ponad sześciokrotnie więcej gazu od przeciętnego mieszkańca miasta. Sąd uznał, że udzielane wsparcie skarżącej w ramach systemu pomocy społecznej ww. decyzjami z dnia 9 października 2012 r., z dnia 18 stycznia 2013 r. oraz z dnia 27 marca 2013 r. winno wystarczyć skarżącej na opłatę za gaz przy racjonalnym korzystaniu z niego. Zużywanie gazu w sposób ponadprzeciętny przy jednoczesnym nieregulowaniu rachunków przez skarżącą nie może być zatem uznane za spełniające wymogi ww. przepisów. Sąd wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ze skarżącą w dniu 27 maja 2013 r. wynika, że jest ona osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe, w miesiącu kwietniu 2013 r. osiągnęła dochód w wysokości 1.222,56 zł, zaś w miesiącu maju 2013 r. – 635,17 zł. Powyższe oznacza, iż dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które zostało określone na poziomie 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem również dla skarżącej. Tym samym skarżąca powinna dysponować środkami na spłatę powstałych zadłużeń. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że kryterium "przypadku szczególnie uzasadnionego" wynikającego z art. 41 ustawy o pomocy społecznej w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Powyższa sytuacja istnieje od dawna i jest wynikiem nie regulowania zobowiązań przez skarżącą. Takim "szczególnym przypadkiem", wbrew stanowisku skarżącej, nie jest jej niepełnosprawność. Zadłużenie w opłatach za gaz nie pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z niepełnosprawnością. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, tym bardziej, że ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Organ powołał przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia, prawidłowo ustalił stan faktyczny, wyjaśniając treść zastosowanych przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., 86 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przez: a) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego; b) zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy specjalny, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Pełnomocnik skarżącej oświadczyła, iż nie zostały one uiszczone w całości, ani w części. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione zarzuty nie są zasadne. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41 "Przy czym jednocześnie ze spełnieniem kryterium muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2-15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy". Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego definiuje w art. 8 ust. 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Otrzymując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społeczne są obowiązane ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy i jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in. w art. 41. Z akt sprawy wynika, że J. K. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wyniosło w jej przypadku 542 zł. Dochód skarżącej wynosił zaś 635,17 zł, co oznacza, że dochód skarżącej przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Znając sytuację skarżącej, organy jednak rozważyły możliwość przyznania tego świadczenia na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego przepisu specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że J. K. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Z oceną taką należy się zgodzić, gdyż stan sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a wniosek z tak ustalonego stanu wysunięty prawidłowo. Zarówno organy jak i Sąd I instancji słusznie zwróciły uwagę na bardzo znacznie przekraczające średnią zużycie gazu przez skarżącą, o czym informowana była ona wielokrotnie, z zaleceniami zmniejszenia tego zużycia. Art. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, to klauzula generalna, będąca jedynie ogólną zasadą, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. Zauważyć też trzeba, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Przyznanie zatem pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żądań, lecz także konieczności dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, a także uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznać trzeba, iż w sprawie organy, działając na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było w pełni zasadne i szczegółowo uzasadnione. Należy także podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Dodać trzeba też, że specjalny zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że skarżąca pomimo przekroczenia kryterium dochodowego uzyskiwała systematycznie pomoc na kolejne potrzeby bytowe. Nie oznacza to jednak, że każdy wniosek musi zostać uwzględniony. Organ pomocy społecznej zobligowany jest brać pod uwagę także wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osoby, których dochód jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast o wynagrodzeniu prawnika ustawowego z urzędu orzeka wojewódzki sąd administracyjny stosownie do swoich kompetencji.