II OZ 501/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.J. i M.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 144/14 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w sprawie ze skargi W.J. i M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 10 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmówił W.J. i M.J. (dalej jako "skarżący") wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Burmistrza Słubic ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący wskazali na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem skarżących, skutki związane z ewentualnym przywróceniem stanu poprzedniego w przypadku zrealizowania takiej inwestycji niewątpliwie będą trudne do odwrócenia i wiązać się będą z poniesieniem znacznych nakładów. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmian zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych w wyniku, których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Sąd I instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej o wstrzymaniu wykonania. Skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących, wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, bądź niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, szczególnie w przypadku konieczności przywrócenia stanu poprzedniego. Realizacja inwestycji wpłynie w sposób istotny na wartość należącej do skarżących nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej o wstrzymaniu wykonania. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zakreśla katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec aktów, które nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Oznacza to, że każdy (ze wskazanymi wyżej wyjątkami) akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego może podlegać wstrzymaniu, o ile wnioskodawca uprawdopodobni zaistnienie przesłanek, o których mowa w cytowanym art. 61 § 3 p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma więc okoliczność, że skarżący nie uprawdopodobnili w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Brak precyzyjnego wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2004 r., FZ 65/04, nie publ.). W treści skargi skarżący sformułowali wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, odnosząc się przede wszystkim do realizacji inwestycji. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji inwestycji, więc argumenty tego rodzaju nie mogą uzasadniać wstrzymania jej wykonania. Przedmiotowa inwestycja może być realizowana wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i na etapie tego postępowania skarżący będą mieli zagwarantowaną ochronę prawną, w tym możliwość złożenia, wraz z ewentualną skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę. Skarżący nie uprawdopodobnili więc, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków, stąd też ich wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela sposób rozstrzygnięcia wniosku przez Sąd I instancji, choć z przedstawionymi wyżej uwagami odnośnie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.