II SA/Op 549/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z dozorem nad pojazdami 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...], [...], [...], [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. kwotę 4417 (cztery tysiące czterysta siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...], Starosta Oleski przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami, w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w łącznej wysokości 11 839,17 zł brutto, podając w osnowie decyzji szczegółowe wyliczenie dla poszczególnych pojazdów. Organ wyjaśnił, że do wyliczenia przyjął iloczyn liczby dni przechowywania danego pojazdu oraz stawki dobowej za przechowywanie ustalonej w kwocie 0,99 zł brutto (koszt przechowywania pojazdu), iloczyn liczby kilometrów i stawki 1,00 zł brutto (koszt usunięcia pojazdu). Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 102 § 2 i 4 oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015), zwanej dalej w skrócie u.p.e.a., w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 22 czerwca 2012 r. A. W. złożył 13 wniosków o przyznanie wynagrodzenia oraz o zwrot kosztów za wykonywanie dozoru nad 13 pojazdami, które zostały usunięte w trybie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137). Dalej organ wywiódł, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że wykładnia art. 102 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, iż zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania poniesienia tych wydatków i wynagrodzenia przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Organ podał, że wnioskodawca - na wezwanie - przedstawił w piśmie z dnia 29 października 2012 r. wyliczenie kosztów poniesionych za dozór pojazdów, w którym przyjęto stawkę po zaokrągleniu 11 zł z dzień. Starosta Oleski stwierdził, że wyliczenie to zawiera błąd rachunkowy, ponieważ strona przyjęła niewłaściwą liczbę 19 dozorowanych pojazdów zamiast 13, co w rezultacie daje dobowy koszt przechowywania pojazdu w kwocie 20,02 brutto. Organ uznał również, że przedstawione zestawienie w zakresie poniesionych kosztów zatrudnienia członków rodziny przy sprawowaniu dozoru nad pojazdami w wymiarze 4,2 etatu jest jedynie teoretyczne, gdyż wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego zatrudnienie jakiegokolwiek pracownika, czy też innego dokumentu świadczącego o czasie sprawowania dozoru nad parkingiem przez osoby trzecie. Brak powołanych danych uniemożliwił organowi weryfikację poniesionych przez dozorcę kosztów zabezpieczenia społecznego zatrudnionych osób. Zdaniem Starosty, strona nie wykazała również poniesienia innych koszów, jak też nie przedstawiła sposobu wyliczenia wynagrodzenia za dozór pojazdu. Wobec powyższego organ przeprowadził postępowanie dowodowe we własnym zakresie, posiłkując się przy ustalaniu zapłaty dozorcy kryteriami określonymi w art. 836 Kodeksu cywilnego. W tym zakresie organ powołał się na zebraną dokumentację dotyczącą postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Parkowanie pojazdów zabezpieczonych dla celów procesowych przez policję" w latach 2010 i 2012, w części dotyczącej Komendy Powiatowej Policji w [...]. Organ wyjaśnił, że z dokumentacji tej wynika, iż opis przedmiotu rzeczonego zamówienia publicznego jest podobny do zakresu czynności, jaki przedsiębiorcy muszą spełnić przy przechowaniu pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ust. 5d cyt. wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto analiza złożonych ofert wykazała, że kwota 11,00 zł netto zawarta w kalkulacji przedłożonej przez A. W. rażąco odbiega od oferty konkurencyjnej oraz jego własnej oferty złożonej w 2012 r. na potrzeby wspomnianego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ponieważ z informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty wynika, iż w 2011 r. najkorzystniejsza oferta wynosiła 2,00 zł brutto za dobę parkowania, a w 2012 r. wybrana oferta A. W. zakreślona została na kwotę 0,62 zł za dobę parkowania. Dalej organ odwołując się do orzecznictwa sądowego, wskazał na opinie biegłego skarbowego świadczące o złym stanie technicznym pojazdów, które wartością odpowiadały wartości użytkowej złomu. Zdaniem organu, przedsiębiorcę obciążało stosunkowo niewielkie ryzyko związane z przechowaniem pojazdów, nieznaczna odpowiedzialność za ich utratę, pogorszenie lub zniszczenie, poza dozorem nie ponosił dodatkowych kosztów, a część pojazdów pomimo widocznych uszkodzeń nie została zabezpieczona przed oddziaływaniem warunków atmosferycznych. Nadto wnioskodawca dysponuje parkingiem na podstawie umowy zawartej w dniu 15 lipca 2004 r. na czas nieokreślony i użytkuje przedmiotową nieruchomość nieodpłatnie, co dodatkowo obniża koszty świadczenia usług. Ostatecznie organ stwierdził, że w przedmiotowym rozstrzygnięciu należało przyjąć kwotę, która odpowiada stawce zaproponowanej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w 2010 r., czyli stawkę 0,99 zł brutto za dobę przechowywania pojazdu. Analogiczną argumentację organ I instancji przedstawił czyniąc ustalenia w zakresie kosztów usunięcia przez A. W. każdego z pojazdów. Starosta Oleski podkreślił, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających poniesione przez niego koszty, wobec czego oparł się na przesłanej przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji dokumentacji dotyczącej zamówienia publicznego pt. "Holowanie - przewożenie pojazdów i mienia - części samochodowych do celów procesowych i innych zlecanych przez policję". Organ ustalił, że A. W. w 2010 r. złożył ofertę wykonania holowania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony za cenę 8,00 zł brutto za 1 kilometr holowania pojazdu, przy konkurencyjnej ofercie 1,00 zł brutto za 1 kilometr holowania usuniętego z drogi pojazdu. Natomiast w 2012 r. wnioskodawca zaoferował cenę 5,97 zł brutto odpowiadającej 1 kilometrowi holowania pojazdu, przy konkurencyjnej ofercie 2,46 zł brutto za 1 kilometr holowania usuniętego z drogi pojazdu. W ocenie organu I instancji, przedstawiona przez A. W. stawka usunięcia pojazdu odbiega od cen zaproponowanych w ofertach o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a wobec braku udokumentowania przez niego kosztów usunięcia jednego pojazdu, w postanowieniu należało przyjąć kwotę 1,00 zł brutto, która odpowiada stawce wybranej w ww. zamówieniu publicznym. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. W. wniósł o jego uchylenie i przyznanie wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdami wskazanymi w 13 wnioskach złożonych w Starostwie Oleskim w dniu 22 czerwca 2012 r. oraz o zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi w trybie art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Alternatywnie domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy; art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie przed zakończeniem postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; art. 35 K.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania; art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. przez brak jednoznacznego wskazania w jakim zakresie przyznano lub odmówiono przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, a w jakim zakresie przyznano wynagrodzenie za wykonywany dozór. W uzasadnieniu wywiódł, że stawki przyjęte przez organ ustalono dowolnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego, wbrew regulacji art. 102 u.p.e.a., z rozstrzygnięcia i uzasadnienia rzeczonego postanowienia nie wynika w jakim zakresie Starosta Oleski określił zwrot koniecznych wydatków poniesionych w związku z dozorem sprawowanym nad 13 pojazdami, a w jakim zakresie wynagrodzenie za wykonanie dozoru. Ponadto A. W. podkreślił, że poza wyodrębnieniem kosztów usunięcia przedmiotowych pojazdów organ I instancji w zasadzie nie rozstrzygnął o pozostałych kosztach, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia kosztów dozoru oraz kosztów usunięcia pojazdów z drogi, a jedynie poprzestał na stwierdzeniu, iż nie zostało wykazane ich poniesienie. Następnie wskazał, że Starosta Oleski poczynił ustalenia w zakresie wysokości wynagrodzenia za dozór w oparciu o umowy zawarte z KPP [...] w roku 2010 i 2012, których czas obowiązywania (odpowiednio 2011-2012 i 2013-2014) w niewielkim stopniu obejmuje okres, w którym skarżący sprawował dozór nad pojazdami, a jednocześnie pominął umowę obowiązującą w latach 2009-2010, kiedy tenże dozór sprawowany był nad większością pojazdów. W ocenie skarżącego, takie działania organu I instancji budzą poważne zastrzeżenia w stosunku do obiektywności organu prowadzącego postępowanie i podważają zaufanie do niego. W dalszej kolejności podniósł, że w ocenie sprawy znaczenie powinny mieć również umowy zwierane w trybie ar. 130a Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem A. W., ustalenie wynagrodzenia za dozór w oderwaniu od stawek określonych w umowach zwieranych na podstawie przywołanego przepisu ustawy, świadczy o nieuzasadnionym przerzuceniu odpowiedzialności za ryzyko związane z nieodebraniem przez właściciela pojazdu, usuniętego uprzednio z drogi, wyłącznie na podmiot prowadzący parking, podczas gdy Powiat będzie beneficjentem w przypadku uregulowania należności przez właścicieli odbierających pojazdy. Następnie skarżący wskazał, iż koszt usługi holowania pojazdu specjalistycznym sprzętem do tego przystosowanym nie może być niższy od usługi przewozu osób pojazdami osobowymi, a średni koszt przejazdu 1 kilometra taksówką jest wyższy niż koszt holowania pojazdu ustalony przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Nadmienił, że koszty amortyzacji wynikają z obowiązujących przepisów prawa i nie wymagają dodatkowego dokumentowania. W jego ocenie także zarzut nieudokumentowania rodzaju pojazdu jakim skarżący wykonywał usługę holowania poszczególnych samochodów uznać należy za nieuzasadniony albowiem informacje w tym zakresie organ uzyskał w związku z umowami zawartymi w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.p.e.a. oraz cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. Dalej organ przytaczając treść przepisu art. 102 § 1 u.p.e.a. oraz orzeczeń sądów administracyjnych stwierdził, że w zakresie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków za dozór pojazdów zasadnie organ I instancji posiłkował się przepisem art. 836 Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu, w sprawie nie ma zastosowania umowa z dnia 7 listopada 2011 r., nr [...], o współdziałaniu w zakresie przemieszczania, usuwania, holowania i przechowywania pojazdów zawarta między Powiatem Oleskim a A. W., gdyż przedmiotem sprawy jest ustalenie należności za dozór pojazdów usuniętych i przechowywanych w okresie poprzedzającym jej zawarcie. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonał prawidłowych ustaleń oraz przedstawił wyczerpującą argumentację, która uzasadnia dokonane przez ten organ wyliczenia. Kolegium za prawidłowe również uznało prowadzenie przez organ I instancji w szerokim zakresie postępowania, z uwagi na powstałe po stronie organu wątpliwości co do wiarygodności wyliczeń przedłożonych przez samego dozorcę. Organ uznał za uzasadnioną przyjętą przez organ I instancji stawkę w wysokości 0,99 zł, która wynika z poczynionych przez organ I instancji ustaleń w oparciu o dokumenty uzyskane od [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniu skarżącego, ustalona cena nie jest dowolna, ani też zaniżona w stosunku do danych wynikających z 2009 r. Natomiast przywołana przez skarżącego cena określona w roku 2009 znacznie odbiega od cen ustalanych w latach następnych, stąd cena ta nie może stanowić miarodajnej podstawy ustalenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór, przyznanych zaskarżonym postanowieniem. Podobną prawidłową zasadę, organ I instancji przyjął dla wyliczenia stawki - wartości bazowej kosztu usunięcia pojazdu z drogi w wysokości 1,00 zł, w konsekwencji przyjmując, iż koszt usunięcia pojazdu to iloczyn liczby kilometrów i opisanej powyżej stawki, co potwierdzają dowody z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zdaniem Kolegium, nie stanowi naruszenia przepisów brak rozbicia należności przyznanej dozorcy w ramach art. 102 § 2 u.p.e.a. na zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem i na wynagrodzenie za dozór. Organ I instancji w oparciu o szczegółowe dane dokonał bowiem wyliczenia zryczałtowanej stawki, zawierającej w sobie te dwa elementy. Tym samym zarzut zażalenia dotyczący nienależytego wyjaśniania stanu faktycznego oraz niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy okazał się nieuzasadniony. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł A. W., reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymując zawarte w zażaleniu zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz w całości argumentację w nim przedstawioną. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, które narusza przepisy prawa; art. 80 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w zakresie kalkulacji stawki dziennej co do przechowywania samochodów na parkingu oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. przez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzupełniając wywody zaprezentowane w zażaleniu skarżący stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ograniczyło się jedynie do obszernego opisania stanu faktycznego sprawy i powtórzenia ustaleń organu pierwszej instancji, jednak w żaden sposób nie uzasadniło swojego stanowiska. Ponadto Kolegium poza kilkoma ogólnymi stwierdzeniami, w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów zawartych w zażaleniu i nie uzasadniło dlaczego uznało je za niezasadne. Skarżący zarzucił również, że stawki za dozór przedmiotowych pojazdów zostały ustalone dowolnie i brak jest dla nich należytego uzasadnienia w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto sposób prowadzenia postępowania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji miał w zasadzie jedynie na celu ustalenie ich na jak najniższym poziomie, o czym świadczy przyjęcie przez organ ustaleń opartych na umowach z najniższymi stawkami, bez wzięcia pod uwagę umów z wyższymi stawkami, zawieranych w podobnych stanach faktycznych. Ponadto organy obu instancji w ogóle nie rozważały możliwości powołania biegłego w celu ustalenia należności. Skarżący zaakcentował też, że należność obejmująca wysokość poniesionych wydatków i wynagrodzenia za dozór winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór mienia przechowywanego na parkingu. W przypadku natomiast, gdy przepisy nie narzucają organowi metod ustalania wysokości należności dozorcy, w sytuacji, w której kosztów tych nie wykazał podmiot prowadzący parking, nie oznacza to, że organ ma w tym zakresie pełną swobodę i należności może wyliczać dowolnie. Metody zastosowane przez organ powinny być dobrane w sposób racjonalny, a prawidłowość ich doboru i poprawność zastosowania musi zostać w sposób nie budzący wątpliwości uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz argumentację prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona, Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje przez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, jak i objętego z mocy art. 135 P.p.s.a. postanowienia organu I instancji wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa, gdyż wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i skutkującym koniecznością ich uchylenia. W pierwszej kolejności odnotować należy, że pojazdy, co do których skarżący wniósł o przyznanie wynagrodzenia oraz o zwrot kosztów w związku z wykonywaniem dozoru zostały usunięte z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.) artykułem 1 pkt 10 dokonano zmiany treści ww. art. 130a ustawy z dniem 4 września 2010 r. Zmiany te dotyczyły m.in. tego, że obecnie orzeka się o przepadku pojazdu usuniętego z drogi na rzecz powiatu. Ponadto dodany został art. 130a ust. 10h ustawy, z którego wynika, że koszty związane, m.in. z przechowywaniem pojazdu ponosi co do zasady właściciel tego pojazdu, przy czym decyzję w tym przedmiocie wydaje starosta. Ustawa zmieniająca z dnia 22 lipca 2010 r. zawiera również regulacje międzyczasowe. Przepis art. 13 tej ustawy stanowi, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do wskazanego powyżej przepisu przejściowego i nie wyraziły stanowiska odnośnie jego zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy, a przynajmniej nie dały temu wyrazu w uzasadnieniach ocenianych przez Sąd postanowień. Badając dalej zakwestionowane przez skarżącego akty przypomnieć należy, że podstawę ich wydania stanowił przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 (przypadki niedotyczące niniejszej sprawy). Jak słusznie odnotowały organy, przytoczony przepis nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 Kodeksu cywilnego, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Organy nie dostrzegły jednak, że powyższy przepis przewiduje pierwszeństwo umowy przy określeniu wysokości wynagrodzenia, a dopiero w sytuacji jej braku przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, pomiędzy skarżącym a Powiatem Oleskim zawarta została w dniu 7 listopada 2011 r. umowa w zakresie przemieszczania, usuwania, holowania i przechowywania pojazdów na czas określony, tj. od dnia 7 listopada 2011 r. do dnia 5 lipca 2013 r. Organy winny zatem w pierwszej kolejności przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia za dozór odnieść się do postanowień przedmiotowej umowy. Natomiast zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, iż umowa ta nie ma zastosowania, ponieważ przedmiotem sprawy jest ustalenie należności za dozór pojazdów usuniętych i przechowywanych w okresie poprzedzającym jej zawarcie. Z przedstawionego przez organ I instancji zestawienia dotyczącego okresów przechowywania poszczególnych pojazdów jednoznacznie wynika, że umowa ta odnosi się do pojazdów, nad którymi skarżący wykonywał dozór. Nie można również wykluczyć, że istnieją też inne umowy, obejmujące inny horyzont czasowy, skoro organy nie badały tego aspektu sprawy, o czym świadczy treść wydanych orzeczeń. Kwestia ta wymaga bezwzględnego wyjaśnienia, a w szczególności to, czy dotyczyły one także spornego miedzy stronami okresu przechowywania pojazdów. Kwestią kluczową przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie rozstrzygnięcie relacji wynikających z zawarcia przez Starostę Oleskiego umowy cywilnoprawnej dotyczącej kosztów wynagrodzenia za przechowywanie i usuwanie pojazdów, odnoszącej się wprost do przepisu art. 130a ustawy, czego konsekwencją będzie konieczność rozstrzygania sporów na tym tle przez sąd powszechny, w stosunku do możliwości wdrażania w tym samym przedmiocie trybu władczego orzekania przez organ administracyjny, będący stroną umowy. Powyższe nie dotyczy jednak kwestii związanych z orzekaniem o wynagrodzeniu należnym od Skarbu Państwa oraz należności obciążających organ administracyjny w okresie, kiedy stron nie wiązała żadna umowa. Każdy z tych okresów wymagał będzie odrębnego rozważenia. Na marginesie wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się obszerna analiza prawna Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 25 lipca 2012 r. dotycząca tej kwestii i organy obu instancji dysponując tego rodzaju opracowaniem zupełnie pominęły różnorakie kwestie prawne, na które w tej analizie wskazywano, w tym także regulacji międzyczasowych wynikających z ustawy nowelizującej z 2010 r. i samodzielnie nie zajęły w tym zakresie żadnego stanowiska. Poza powyższym dostrzec należy, że z treści kontrolowanych aktów nie wynika, dlaczego organy przyznając skarżącemu zwrot koniecznych wydatków przyjęły najniższą stawkę oferowana w przetargach organizowanych przez inne instytucje i to tylko w jednym przedziale czasowym, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości poczynionych w tym zakresie ustaleń. Poza tym stwierdzić przyjdzie, że wywody organów szeroko eksponujące poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie wykładni art. 102 u.p.e.a. dotyczyły poprzednio obowiązującego stanu prawnego, gdy orzekano przepadek pojazdów na rzecz Skarbu Państwa, a więc z natury rzeczy poglądy w nich wyrażane nie mają bezpośredniego zastosowania w realiach niniejszej sprawy, a kwestia ewentualnej odpowiedniości ich przyjmowania powinna być uzasadniona w wydanym akcie. Z powyższych względów uzasadnionym staje się zarzut o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co świadczy o naruszeniu podstawowych zasad procedury administracyjnej, określonych w art. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Stosownie do powołanych przepisów, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zwrócić również należy uwagę, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony zawarte w zażaleniu oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu wydanego aktu. Zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. zobligowany jest wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oprał, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie odniosło się do podnoszonych przez skarżącego w zażaleniu argumentów i zarzutów dotyczących zastosowania najniższej stawki, ograniczając się jedynie do powtórzenia ustaleń i wywodów organu I instancji. Ponadto odnotowania wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowym. Jak wykazano powyżej, uzasadnienie postanowień wydanych w obu instancjach nie spełnia powyższych wymogów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to - łącznie z brakiem ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kwestionowane postanowienia wydano z naruszeniem wskazanych i opisanych przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyni koniecznym uchylenie zaskarżonych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia wydano na podstawie art. 152 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, uzasadnionego zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo Sąd zwraca uwagę, iż organ powinien rozważyć celowość wydania odrębnego rozstrzygnięcia dla każdego z pojazdów, z uwagi na różne okresy ich przechowywania oraz z uwagi na to, że wyliczone koszty dotyczą różnych osób (właścicieli pojazdów), które mogą być zobowiązane do ich poniesienia. ----------------------- 1