II SA/Gl 1672/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. S.K.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem z dnia [...] roku "A" z o.o. S.K.A. z siedzibą w K. wystąpiło o wydanie pozwolenia na budowę budynku wystawienniczo-handlowego z magazynem – "B" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingiem, placem manewrowym, drogami wewnętrznymi na działkach nr "1" i "2" oraz przebudowy i adaptacji budynku zabytkowego – obr. [...] przy ul. [...] w Z. Do wniosku załączono dokumenty w nim wyszczególnione. Starosta [...] decyzją nr [...]z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji na działkach nr "1" i "2". Decyzja ta została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W decyzji określono obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ograniczając go do obszaru działek inwestora. Stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (uchwała Rady Miejskiej nr XI/83/2011 z dnia 30 czerwca 2011 roku, opublikowano w Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego nr 176, poz. 3279 z dnia 11 sierpnia 2011 roku), a inwestor załączył wymagane prawem dokumenty i uzyskał niezbędne uzgodnienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta Z. działając w imieniu tego miasta. Zarzucił w nim brak zgodności z planem miejscowym stwierdzając, że teren działek inwestora w większości znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem [...], a więc w jednostce "tereny zabudowy usługowej. Tereny zabudowy jednorodzinnej z usługami, z funkcja uzupełniającą KDu – tereny usług komunikacyjnych". Pozwolenie na budowę obejmuje między innymi budowę magazynu. Natomiast plan miejscowy dopuszcza budowę składów i magazynów na terenie przeznaczonym pod zabudowę przemysłową (jednostka PP – Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów). Nadto podniesiono, że dopuszczalna powierzchnia sprzedaży w tym miejscu (chyba chodzi o działki objęte pozwoleniem) wynosi max 2000 m2. Odwołująca się zgłosiła także zastrzeżenie dotyczące braku dla przedmiotowej inwestycji decyzji środowiskowej. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że projekt budowlany przewiduje odprowadzanie wód opadowych z projektowanego budynku handlowego do rurociągu d = 800 mm K. będącego własnością Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Jednakże RZWG w K. nie uzgodnił ostatecznie planowanego odprowadzenia bowiem z jego pisma z dnia [...] roku wynikają jedynie informacje jakie warunki musi spełniać inwestor by uzyskać ostateczne uzgodnienia w powyższym zakresie. Nadto projekt budowlany przewiduje budowę zjazdu pożarowego na działkę nr "3" będącą drogą wewnętrzną ogólnodostępną, nie zaliczoną do dróg publicznych, której właścicielem jest Gmina Z., a w aktach sprawy brak jest zgody Gminy Z. na korzystanie z działki nr "3". Zdaniem organu stronami postępowania powinni być także właściciele działki nr "4" bowiem projekt przewiduje przebudowę sieci wodociągowej Ø 50 PE na Ø 90 PE oraz przełożenie istniejącego przyłącza Ø 40 PE do budynku mieszkalnego na działce nr "4". Skoro więc projekt przewiduje przebudowę wodociągu Ø 40 PE, który doprowadza wodę do działki nr "4", to jej właściciele powinni być stroną postępowania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Wskazano także na konieczność wyjaśnienia rozbieżności co do zakresu działek objętych postępowaniem. Wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy bowiem działki nr "2" i nr "1", gdy natomiast z załączonej do akt sprawy mapy wynika, że na skutek połączenia istniała jedynie działka nr "2" o powierzchni [...] ha. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że działki objęte wnioskiem to jest nr "2" i "1" znajdują się w jednostce planu [...] – tereny zabudowy usługowej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 3 lit. a dla terenów oznaczonych symbolem MN2 maksymalna szerokość elewacji frontowej w ramach jednej bryły może wynosić 20 m, natomiast w przedmiotowej sprawie elewacja frontowa projektowanego budynku wystawienniczo-handlowego wynosi [...] m. Podkreślił także organ, że z uwagi na usytuowanie projektowanej inwestycji w jednostce [...] inwestor musi uwzględnić ogólne wymogi planu miejscowego dla jednostek [...] i [...] i szczegółowe wymagania uwzględnione w formie tabelarycznej planu miejscowego. Odnosząc się do kwestii niezgodności planowanej budowy z ustaleniami planu miejscowego w zakresie dopuszczonej powierzchni sprzedaży w jednostce [...] organ zacytował ustalenia planu dla jednostki [...] i dla jednostki [...], stwierdził, że plan miejscowy nie zakazuje budowy na tym terenie budynków handlowych o powierzchni sprzedaży 2000 m2. Natomiast nakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 został ustalony w jednostce oznaczonej symbolem UC. W związku z tym zarzut Miasta Z. w tym zakresie organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony. W związku z zarzutem braku decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji organ stwierdził, że z uwagi na rozmiar projektowanego przedsięwzięcia może być dla niego wymagana decyzja środowiskowa. O konieczności lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozstrzyga organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że w postępowaniu ponownym inwestor winien przedłożyć stosowne rozstrzygnięcie organu właściwego w tej kwestii. "A" Sp. z o.o. w K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie za strony postępowania właścicieli sąsiedniej działki nr "4" oraz Gminy Z., właściciela działki nr "3" bowiem jej zdaniem działka ta nie jest objęta opracowaniem, a w szczególności nie zaprojektowano na niej wjazdu. Zarzuciła także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że nie doszło do uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Wodnym w K. sposobu odprowadzania wód opadowych z projektowanego budynku handlowego do rurociągu d = 800 mm, a także naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną interpretację zapisów obowiązującego planu miejscowego dla jednostki [...]. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) z dnia 3 października 2008 roku w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy nie jest ona centrum handlowym ani nie przekracza 20 tysięcy m2 powierzchni użytkowej (podano, że planowana inwestycja przewiduje powierzchnię budowy i przebudowy [...] m2). Wskazano nadto na naruszenie art. 7, 77 § 1, 136, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 kpa, a także zakwestionowano ustalenie w zaskarżonej decyzji rozbieżności w oznaczeniu działek wskazanych we wniosku i decyzji I instancji w stosunku do znajdującej się w aktach mapy. W dodatkowym piśmie z dnia [...] roku skarżąca podtrzymała wszystkie swoje twierdzenia. Podobnie na rozprawie w dniu [...] roku. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji – zdaniem Sądu – jest zgodne z prawem. Nie wszystkie natomiast twierdzenia organu odwoławczego, które znajdują się w uzasadnieniu, a które podano jako argumentację podjętego rozstrzygnięcia Sąd podziela (o czym dalej). We wniosku skarżącej z dnia [...] roku określono, że wnioskowana budowa będzie znajdowała się na działkach nr "1" i "2" przy ul. [...] w Z. Również tych działek dotyczy decyzja I instancji z dnia [...] roku. W związku z tym należy stwierdzić, że do wniosku został dołączony wykaz zmian z dnia [...] roku z którego wynika, że w następstwie połączenia działek nr "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15" powstała nowa działka nr "2" (objęta wnioskiem) o powierzchni [...] ha. Bezsporne jest, że działki objęte wnioskiem i decyzją organu I instancji położone są w jednostce urbanistycznej [...] – tereny zabudowy usługowej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Skład orzekający podziela pogląd organu odwoławczego, że przy takim położeniu inwestycji obiekt budowlany powinien spełniać wymogi planu określone dla jednostek [...] i [...], a także szczegółowe wymagania uwzględnione w formie tabelarycznej dla jednostki [...]. W związku z tym stwierdzenie, że obiekt projektowany nie spełnia wymogów § 11 ust. 1 pkt 3a planu odnoszących się do strefy [...] w zakresie szerokości elewacji frontowej jest uzasadniony. Nie podziela natomiast Sąd poglądu organu odwoławczego, że zawsze jest dopuszczalna zabudowa w jednostce [...] budynkami o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 bowiem plan miejscowy nie zakazuje budowy takich budynków. W tej materii należy stwierdzić, że z akt sprawy nie wynika czy obiekt objęty decyzją z dnia [...] roku w zakresie powierzchni sprzedaży (którą należy rozumieć jak w art. 2 pkt 19 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) przekracza czy też nie przekracza 2000 m2, co winno być także uzupełnione w postępowaniu dowodowym. Jeżeli jednak po tym uzupełnieniu okazałoby się, że obiekt swoją powierzchnią sprzedaży przekracza 2000 m2 to jego budowa nie byłaby dopuszczalna w jednostce [...], a tylko w jednostce oznaczonej w planie symbolem Uc. Powyższe wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, które w zasadzie stoją na stanowisku, że wielkopowierzchniowe obiekty handlowe (powyżej 2000 m2) można realizować wyłącznie wtedy, gdy plan miejscowy określa granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 roku (art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 roku) i na tym terenie. Niewątpliwie rację ma Wojewoda [...], że obowiązkiem organu odwoławczego, który jest organem merytorycznym, jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy – przy uwzględnieniu całości materiału dowodowego i ewentualnie uzyskanego w trybie art. 136 kpa – załatwionej decyzją organu I instancji, co oznacza także prawo organu odwoławczego do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ ustalił, że w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu znajduje się także działka nr "4", jak i działka nr "3" (własność gminy). Odnośnie działki nr "4" organ stwierdził, że jej właściciele powinni być stronami niniejszego postępowania z uwagi na przewidzianą w projekcie przebudowę wodociągu Ø 40 doprowadzającego do działki nr "4" wodę. Zdaniem Sądu przebudowa tego wodociągu będzie połączona z pozbawieniem tych właścicieli możliwości korzystania z wody, a więc naruszy ich chroniony interes a w związku z tym przesądza o położeniu tej działki w obszarze oddziaływania inwestycji. Odnośnie natomiast działki nr "3" (własność Gminy Z.) to z zatwierdzonego decyzją organu I instancji projektu budowlanego oraz części tego projektu – w postaci projektu zagospodarowania terenu wynika, że przewiduje się zjazd (przejazd) pożarowy na działkę nr "3" będącą drogą wewnętrzną, nie zaliczoną do dróg publicznych i stanowiącą własność Gminy Z. (co uzasadniało jej prawo do złożenia odwołania), a która nie wyraziła zgody na korzystanie z jej nieruchomości. Ponieważ właściciele działki nr "4" nie brali udziału w niniejszym postępowaniu to organ odwoławczy mógł wydać jedynie decyzję kasatoryjną. Ustalenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest bowiem obowiązkiem tego organu. Ustalenie przez organ odwoławczy, że stronami przedmiotowego postępowania powinni być właściciele działki nr "4" nie umożliwiło temu organowi podjęcia innej decyzji niż zaskarżona, bowiem właścicielom działki nr "4" służyło prawo do brania udziału w całym postępowaniu, w tym w postępowaniu przed organem I instancji (obwarowane wnioskiem o wznowienie postępowania). W tej sytuacji nie miało już znaczenia czy organ odwoławczy, jak to postuluje skarżąca, uzyska w ramach art. 136 kpa uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. co do zasad odprowadzania wód opadowych z projektowanego budynku handlowego do rurociągu d = 800 mm [...]. Niewątpliwie załączone do akt sprawy (tom I projektu budowlanego) pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] roku jest jedynie informacją co do warunków jakie musi spełnić inwestor aby uzyskać ostateczne uzgodnienie na odprowadzanie wód deszczowych do kolektora d = 800 mm. Nie podziela natomiast skład orzekający poglądu organu odwoławczego skutkującego zobowiązaniem inwestora do złożenia w postępowaniu ponownym stosownych rozstrzygnięć organów właściwych w zakresie ochrony środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza "zgodność projektu budowlanego... z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji...". Zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 tej ostatniej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięć, a jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć: 1) mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2013. 1379) w § 2 określa przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w § 3 przedsięwzięcia mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Nie jest jednak tak by inwestor składający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w każdej sprawie (z uwagi na brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) miał obowiązek złożenia postanowienia o którym mowa w art. 63 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ architektoniczno-budowlany, który rozpoznaje wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. W sytuacji gdy organ zobowiązuje inwestora do uzupełnienia wniosku złożeniem rozstrzygnięć w zakresie ochrony środowiska musi on uprzednio dokonać kwalifikacji wnioskowanej budowy w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zarówno obowiązek określony w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 roku jak i w art. 71 tej ustawy dotyczy wyłącznie przedsięwzięć wymienionych w tym rozporządzeniu. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że z uwagi na rozmiar projektowanego przedsięwzięcia może być wymagane wydanie decyzji środowiskowej. Wydaje się, że organ wskazał, iż przedsięwzięcie jest zaliczone (czy też może być zaliczone) do przedsięwzięć o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku. Organ przy tym nie podał w oparciu o jakie dane i wskaźniki uznał, że projektowane przedsięwzięcie może wymagać uzyskania decyzji środowiskowej. Swoje stanowisko umotywował "rozmiarami projektowanego przedsięwzięcia" nie odnosząc się do projektu budowlanego przedsięwzięcia ani do § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku. Dlatego też Sąd uważa, że stanowisko organu odwoławczego "na wyrost" jest błędne bowiem brak podstaw w chwili obecnej (także w uzasadnieniu organu odwoławczego) do zobowiązania skarżącej do złożenia w ponownym postępowaniu postanowienia z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu (...) lub ewentualnie opinii środowiskowej. Istotnie w zaskarżonej decyzji nie wskazano z jakich powodów następuje uchylenie decyzji organu I instancji ani też nie wskazano, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednakże te powody i okoliczności ewidentnie wynikają z zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazuje na nie niniejszy wyrok. W sprawie wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ani art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 tego prawa. Stan faktyczny sprawy został właściwie ustalony, a uzasadnienie odpowiada art. 107 § 3 kpa. Nie zmienia to faktu, że części tego uzasadnienia Sąd nie zaakceptował, ale nie miało to wpływu na samo rozstrzygnięcie. Natomiast dlaczego Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku wykazano w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu. sw