II SAB/Rz 127/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. M. i Z. M. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu I. stwierdza, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 2 000 zł /słownie: dwa tysiące złotych/. W dniu 30 grudnia 2013r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarga K. i Z.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] i niezałatwienie sprawy z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w terminie. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 8, art. 12 §1, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku poz. 267), dalej "k.p.a" poprzez rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy i wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie,podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. W skardze przedstawili przebieg dotychczasowego postępowania: W dniu 17 sierpnia 2011 r. Z. i K.M. zwrócili się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch budynków garażowo-gospodarczych oraz dwóch zbiorników na nieczystości ciekłe na dwóch nowo projektowanych działkach budowlanych wydzielonych z działki nr ewid. 1701/26 położonej w obrębie ewidencyjnym R., gmina [...]. Zasadność skierowanego do skarżących, w następstwie złożenia wniosku, wezwania do jego uzupełnienia w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia wezwania, poprzez przedstawienie "prawnego dostępu do drogi publicznej" zdaniem skarżących budziła zastrzeżenia. Jest to działanie organu "na zwłokę", co wynika z faktu, że organ tylko skarżących obciążył takim obowiązkiem, nie nakładając go na innych wnioskodawców, którzy otrzymali decyzje o warunkach zabudowy, a następnie uzyskali pozwolenia na budowę na podstawie, których realizują na tym obszarze planowane inwestycje. Skarżący wyjaśnili, że wobec przedłożenia w dniu [...] lutego 2012r. w wykonaniu ww. wezwania aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2012r., ustanawiającego nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu na rzecz naszej działki nr ew 1701/26 w R., zasugerowano skarżącym złożenie nowego wniosku w tej sprawie z uwagi na upływ wyznaczonego przez Wójta Gminy nierealnego siedmiodniowego terminu do uzupełnienia tego wniosku. Następstwem złożonego w dniu [...] lutego 2012 roku "nowego wniosku" z prawnym dostępem do drogi publicznej" było zawieszenie przez Wójta Gminy [...] postępowania postanowieniem z dnia [...] marca 2012r., nr [...], z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2011r. uchwały Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wskazania terminu zawieszenia tego postępowania. Ww. postanowienie zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] uchylone, a sprawę przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podkreślili, że dopiero pismem z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] Wójt Gminy [...], poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie po raz kolejny, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ewid. 1701/26 położonej w R. z uwagi na podjęcie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., nr [...], po raz drugi uchyliło zaskarżone ostanowienie Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Następnie pismem z dnia z dnia [...] lutego 2013r. Wójt Gminy [...] poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2013r. bez podania przyczyny przedłużenia tego terminu, a następnie kolejnym pismem z dnia [...] marca 2013r. o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2013r. z powodu wnikliwej analizy przepisów prawa. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. Wójt Gminy [...], wezwał wnioskodawców do uzupełnienia w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, złożonego w dniu [...] lutego 2012 roku wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy o "prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia". Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący wyjaśnili zasady zabudowy ich działki nr ewid. 1701/26 położonej w R, kwestionując przy tym między innymi nierealny termin przedłożenia żądanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, jak również bezzasadne i nie znajdujące umocowania w przepisach prawa żądanie jej przedłożenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...], w wyniku rozpoznania zażalenia skarżących wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy termin do załatwienia naszej sprawy do dnia 30 sierpnia 2013 roku. Pomimo wyznaczonego przez SKO terminu załatwienia sprawy Wójt Gminy [...] dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r., tj. 2 dni przed upływem terminu wystosował pismo informujące strony o toczącym się postępowaniu w sprawie. Skarżący poddali wątpliwość celowość i znaczenie tego pisma. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. Wójt Gminy [...] nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumentów określonych w art. 96 ust 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz a kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie z tego powodu, co zdaniem skarżących miało na celu utrudnienie i nie załatwienie sprawy zgodnie z zaleceniami SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2013 roku utrzymało w mocy zaskarżone przez skarżących postanowienie Wójta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku. Skarżący nie zgodzili się ze sposobem prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy [...] wskazując, że naraża ich na koszty (np. ustanowienie dostępu do drogi publicznej, przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000). Zdaniem skarżących Wójt znajduje kolejne preteksty do zawieszania postępowania celem przedłużania postępowania i w sposób niezrozumiały działa na niekorzyść skarżących. Dla wyjaśnienia podali, że Rada Gminy [...] podjęła kolejną uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, w tym należącej do nich działki, planując na całej jej powierzchni teren zielony urządzony. Nic nie usprawiedliwia organu w tak długiej zwłoce wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Świadome i celowe działanie organu na niekorzyść skarżących nie może niweczyć bądź ograniczać prawa jednostki do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zarzucili Wójtowi przedłużanie terminu załatwienia sprawy także przez kierowanie do skarżących nie mających znaczenia dla sprawy pism. W odpowiedzi na skargę dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr ewid. 1701/26 położonej w R. z wniosku wniesionego w dniu [...] lutego 2012r. przez Z.i K.M. Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Wójt Gminy [...] streścił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem skomplikowanym, w znacznym stopniu złożonym. Długość postępowania w przedmiotowej sprawie w znacznej mierze jest niezależna od organu I instancji a wynika także z rozpatrywania przez SKO zażaleń, składanych przez Państwa M. Organ I instancji nie odmawia stronie prawa wnoszenia środków ochrony prawnej, jedynie zwraca uwagę na fakt, że działanie takie spowodowało wydłużenie terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Zmiana przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 roku wprowadziła nową instytucję kontroli terminów załatwiania spraw, a to przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Niezałatwienie sprawy w terminie jak i przewlekłe prowadzenie postępowania są to środki zwalczania bezczynności organu. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji tej formy bezczynności. Po nowelizacji przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przedmiot zaskarżenia obejmuje dwie różne sytuacje procesowe zaistniałe w sprawie administracyjnej. Pierwsza jest związana z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy, określonego w art. 35 § 3 lub w przepisach odrębnych, albo tez wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 jako nowy termin w sprawie. Sam upływ terminu załatwienia sprawy jeszcze nie oznacza bezczynności organu w prowadzeniu postępowania. Druga sytuacja, a to przewlekłe prowadzenie postępowania to tzw. zastój procesowy. W uzasadnieniu projektu noweli opisano ją jako postępowanie "długotrwałe, nieuzasadnione". W orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydawanych na podstawie art. 6 ust. 1 EKPC "uznał, że ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego" (patrz: wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99). Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością prowadzenia wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań. Elementem obiektywnym będzie upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności oceniać można na podstawie analizy akt sprawy. Do takich elementów zaliczyć można również przypadek mnożenia czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie w sprawie. Nie jest możliwym ustalenie zamkniętej listy znamion przewlekłości postępowania, ponieważ każdorazowo w konkretnych sprawach mogą one być inne. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął, że skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych, dwóch budynków garażowo-gospodarczych na działce nr ew. 1701/26 w R. w dniu 17 sierpnia 2011 r. W aktach administracyjnych brak tego wniosku, którego kserokopię na rozprawie przedłożył skarżący. Składając akt notarialny będący uzupełnieniem wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. kazano im ponownie złożyć wniosek o warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy wniosek poprzedni formalnie nie został załatwiony. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] marca 2012 roku, a następnie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 roku po rozpoznaniu zażalenia w którym uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji nie ma cech przewlekłości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] lipca 2012 roku zwróciło akt Wójtowi Gminy [...], który był zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Wydanie ponownie przez Wójta Gminy [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu [...] sierpnia 2012 r. na podstawie tej samej podstawy prawnej, a to art. 62 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nosi cechy przewlekłości postępowania. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że przepis art. 62 § 1 cyt. ustawy przewiduje możliwość zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków. Zatem wydanie tego postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 62 § 1 k.p.a. ustawy po upływie roku od złożenia wniosku w ogóle nie było możliwe. Nie budzi również wątpliwości, że organ miał wiedzę iż działka skarżących 1701/276 leży na obszarze Natura 2000, co rodzi obowiązek uwzględnienia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227). Wiadomym również było to, że Rada Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2011 roku podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Analiza akt sprawy pozwala uznać, iż pisma Wójta Gminy z dnia [...] lutego i [...] marca 2013 r. o przedłużaniu terminu załatwienia sprawy o kolejne miesiące w sytuacji gdy wniosek o wydanie decyzji złożony został w sierpniu 2011 roku są kolejnym dowodem na to, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Kolejną okolicznością wskazującą, iż działania Wójta Gminy mają znamiona przewlekłości jest jego pismo z dnia [...] kwietnia 2013 roku, w którym Wójt Gminy wzywa skarżących do usunięcia braków wniosku przez dołączenie w terminie 7 dni prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nałożenie takiego obowiązku we wskazanym terminie jest niewykonalne, a pismo Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 roku o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków, wskazuje, że te wszystkie omówione dotychczas działania miały na celu zastój procesowy, który jest cechą przewlekłości postępowania. Wielokrotność natomiast tych działań daje podstawę do przyjęcia, że przewlekłość ma charakter rażący. Po wydaniu postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2013 r. o wyznaczeniu Wójtowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy kolejne działania organu nie niosą cech przewlekłości. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149a p.p.s.a. uznał, iż działania Wójta Gminy [...] cechuje przewlekłość, która ma charakter rażący. Na podstawie art. 149a § 2 nałożył również na organ grzywnę w kwocie 2 000 zł.