II FSK 903/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia NSA del. Jan Grzęda, Protokolant Dominika Kurek, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 3179/13 w sprawie ze skargi I. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 27 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia od I. J. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., III SA/Wa 3179/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.J. (zwanej dalej skarżącą) na postanowienie Ministra Finansów z dnia 27 września 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 23 maja 2011 r. dokonał zajęcia rachunku bankowego skarżącej. Skarżąca pismem z dnia 24 czerwca 2011 r. wniosła do organu egzekucyjnego skargę na czynności egzekucyjne wraz z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2011 r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. 3. Skarżąca pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. wniosła do Ministra Finansów zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Minister Finansów postanowieniem z dnia 13 lutego 2012 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., uchylił postanowienie Ministra Finansów z dnia 13 lutego 2012 r. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy skarżąca przedłożyła organowi kserokopię pełnomocnictwa, należało ją wezwać do dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu tego dokumentu. Organ wezwał zatem skarżącą do przedstawienia oryginału lub urzędowo potwierdzonego odpisu pełnomocnictwa. Minister Finansów postanowieniem z dnia 27 września 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 4 sierpnia 2011 r. Za niedopuszczalne uznał wniesienie zażalenia z uwagi na brak legitymacji ustawowej do takiego działania. W przekonaniu organu brak jest przepisu, który zezwalałby na wniesienie zażalenia od postanowienia odmawiającego wstrzymania postępowania egzekucyjnego wydanego w trybie art. 54 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej jako: u.p.e.a.). Jego zdaniem powyższa ustawa w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości w art. 17 wprowadza zasadę, że zażalenie na postanowienie przysługuje tylko wówczas, jeżeli niniejsza ustawa lub K.p.a. tak stanowi. Za niedopuszczalne uznał wniesienie zażalenia na postanowienie dotyczące odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego wydanego w oparciu o art. 54 § 6 u.p.e.a., w przypadku, gdy ww. ustawa nie daje skarżącej takiego uprawnienia. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła szereg zarzutów do prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego, kwestionując prowadzenie postępowań oraz wykonywanie zadań przez właściwe organy i ich pracowników. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Skarżąca pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. zarzuciła Ministrowi Finansów nieprawidłowe zastosowanie przepisów u.p.e.a. poprzez pomięcie regulacji art. 23 § 1 i 8 ww. ustawy. W jej ocenie została pozbawiona prawa do złożenia zażalenia na postanowienie organu nadzoru nad egzekucją administracyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia celem ponownego rozpatrzenia. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że odmowa wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie może zostać zaskarżona, ponieważ obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie tej treści. Organy miały obowiązek zastosować art. 18 u.p.e.a., w myśl którego jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazł art. 134 k.p.a. Na podstawie art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd zaznaczył, że zażalenie przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi przepis prawa. 6. Powyższy wyrok skarżąca zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, zarzucając sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 23 § 1 i art. 23 § 1 u.p.e.a. poprzez ich pominięcie, 2) błędne ustalenie stanu faktycznego przez Ministra Finansów oraz orzekający w I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie określenia przedmiotu postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach. W postanowieniu tym odmówiono wstrzymania wykonania postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał - przychylając się do stanowiska Ministra Finansów - że przedmiotowe postanowienie dotyczy skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. Powyższe naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na zastosowanie w niniejszej sprawie artykułu art. 54 § 1 u.p.e.a. w zakresie skargi na czynności egzekucyjne. W rzeczywistości postanowienie Dyrektora izby Skarbowej dotyczyło odmowy wstrzymania egzekucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. 7. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany granicami skargi kasacyjnej co oznacza, że dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez zarzuty skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jednocześnie - mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 - Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Powyższe uwagi są celowe ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. 8. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał w uzasadnieniu wyroku art. 54 § 1 i 6 u.p.e.a., wskazując, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego; wniesienie skargi, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Zasadnie również wskazał, że odmowa wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie może zostać zaskarżona, ponieważ obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie tej treści. Ugruntowany jest już pogląd w orzecznictwie, że na mocy art. 18 u.p.e.a. należy zastosować art. 17 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zażalenie przysługuje na jakikolwiek akt wydany przez organ administracji, gdy przepis tak stanowi. Stwierdzenie braku dopuszczalności wniesienia zażalenia jest konsekwencją niewymienienia przez ustawodawcę takiej możliwości w przepisach. Zasadnie WSA uznał, że zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 4 sierpnia 2011 r. o odmowie wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie przysługuje. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11 wydanie, Warszawa 2011, str. 502). Zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Wobec powyższego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym obowiązuje zasada, że zaskarżeniu zażaleniem podlegają tylko i wyłącznie te postanowienia, co do których ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowią. W myśl art. 1a pkt 15 u.p.e.a. przez wstrzymanie czynności egzekucyjnych - rozumie się wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Zgodnie z art. 35 u.p.e.a. wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Organ egzekucyjny może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. Wstrzymanie zatem czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny może mieć miejsce tylko w przypadku wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i tylko w uzasadnionych przypadkach. Ponadto stosownie do § 2 cytowanego przepisu - organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Należy zauważyć, że powołana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 35 nie przewiduje, iż na postanowienie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub niektórych czynności egzekucyjnych przysługuje zażalenie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego, albowiem nie ma ani w powołanej ustawie, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu, który by dopuszczał zażalenie na tego rodzaju postanowienie. Odmiennie natomiast uregulowana została sytuacja, gdy postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego wydaje organ nadzoru. Z przepisów dotyczących nadzoru nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 8 u.p.e.a) wynika, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Należy zatem rozróżnić sytuację, gdy w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego orzeka organ egzekucyjny, oraz gdy postanowienie wydaje organ nadzoru. W tym drugim przypadku, zgodnie z powołanym przepisem, postanowienia podlegają zaskarżeniu zażaleniem i w następstwie tego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie bez wątpienia zaistniała pierwsza z opisanych sytuacji. Mimo tego jednak wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół próby wykazania, że był to akt organu nadzoru, a zatem jest możliwe jego zaskarżenie. Niezasadne jest stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że Minister Finansów nieprawidłowo zaklasyfikował przepisy. Trafnie WSA wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 54 u.p.e.a. Stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 4 sierpnia 2011 r. o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Strona niezasadnie podniosła w skardze kasacyjnej, że "WSA nie zbadał w sposób właściwy przedmiotu sporu, który wynika z postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, który wydał postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego" (str. nr 4 skargi kasacyjnej). 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a., a w zakresie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.