II SA/Rz 70/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o podział nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] oraz postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. S. i B. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 3399 o powierzchni 0,3049 ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...] na działki nr 3399/1 o powierzchni 0,1338 ha i 3399/2 o powierzchni 0,171 ha. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że podstawę odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o podziale nieruchomości stanowił fakt, że podanie o wznowienie postępowania pochodziło od osoby nie będącej stroną. W.i B.S. złożyli odwołanie od ww. decyzji. Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji zarzucili jej naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 140 k.c. i art. 290 k.c. poprzez odmówienie odwołującym statusu strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji pozbawienie ich prawa udziału w postępowaniu podziałowym dotyczącym nieruchomości nr 3399, jako właścicieli działek sąsiadujących i obciążonych na rzecz działki podlegającej podziałowi prawem służebności; naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7 k.p.a, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rzutujące na uprawnienia skarżących; naruszenie przepisów prawa materialnego art. 97 ust. 1a pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" poprzez jego nieuwzględnienie przy podziale nieruchomości, a w konsekwencji dokonanie podziału nieruchomości przez organ administracji publicznej nie dysponując dokumentem synchronizacji gruntów wykonanym przez biegłego geodetę; naruszenie przepisów prawa materialnego art. 97 ustawy w związku z art. 290 k.c. poprzez nieodpowiednie ich zastosowanie w wydanej decyzji podziałowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium decyzją z dnia [...] października 2013r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt.1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b k.p.a. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta [...] po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...], przeprowadził postępowanie dotyczące zaistnienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Uznał, że bezsporne jest, iż odwołujący się nie posiadają żadnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością objętą podziałem, a są właścicielami działki sąsiedniej nr 3409. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. W rozumieniu art. 97 ust.1 i 1a ustawy stroną w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości może być właściciel (współwłaściciele), bądź użytkownik wieczysty (współużytkownicy wieczyści) tej nieruchomości, który wykaże się uregulowanym tytułem prawnym do tej nieruchomości. Tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu. Podział działki nr 3399 nastąpił w jej granicach ewidencyjnych i nie ingeruje w wykonywanie przez W. i B.S. prawa własności do działki nr 3409. Odwołujący się zatem nie posiadają w przedmiotowej sprawie przymiotu strony postępowania co uzasadnia odmowę uchylenia decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012, nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazany przez wnioskodawców zapis na mapie z projektem podziału działki iż "zapisana w KW [...] służebność w systemie parcelowym o treści: prawo służebności przejazdu, przechodu przez parcelę 363/4 oraz prawo służebności okien i widoku oraz służebność gruntowa okien i widoku na parceli 363/7 na rzecz pgr 364/1, 364/2 odpowiadają w systemie działkowym: prawo przejścia, przejazdu działką nr 3409 na rzecz nr 3399 jako władnącej", nie tworzy nowej sytuacji prawnej (obciążenia) nieruchomości odwołujących albowiem jest on powtórzeniem już istniejących wpisów w KW Nr [...] prowadzonej dla działki nr 3409 (Dział III). Decyzja w przedmiocie podziału nie ingeruje więc w zakres i sposób wykonywania ograniczonego prawa rzeczowego (służebności p.p.p.) albowiem jest to zakres kognicji sądów powszechnych. Zmiana obciążeń, czy ograniczeń wykonywaniu prawa własności ujawnionych już w dziale III księgi wieczystej, może nastąpić w postępowaniu sądowym. B.S. i W.S. złożyli skargę na ww. decyzję SKO zaskarżając ją w całości. Zarzucili jej naruszenie przepisów prawa wskutek czego zostali pozbawieni możności działania, co uprawnia do wznowienia postępowania, a w szczególności: naruszenie przepisów prawa art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. i art. 290 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie pierwszego z przepisów i niezastosowanie kolejnych, a w konsekwencji odmówienie skarżącym statusu strony postępowania administracyjnego, a tym samym brania udziału w postępowaniu podziałowym oraz synchronizacyjnym dotyczącym nieruchomości nr 3399, jako właściciele działek sąsiadujących i obciążonych prawem służebności na rzecz działki podlegającej podziałowi, jako przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci uznania, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012r. oprócz elementu podziału nieruchomości nr 3399, nie zawiera innych elementów, a to w postaci zmian w oznaczeniu nieruchomości z systemu parcelowego na system działkowy dokonanych bez przeprowadzenia stosownego zabiegu geodezyjnego, rzutujące na uprawnienia skarżących, - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 97 ust. 1a pkt 7 ustawy poprzez jego nieuwzględnienie przy podziale nieruchomości, a w konsekwencji dokonanie podziału nieruchomości przez organ administracji publicznej oraz zmiany oznaczenia nieruchomości w związku z przejściem z systemu parcelowego na system działkowy, nie dysponując dokumentem synchronizacji gruntów wykonanym przez biegłego geodetę, jako przepisu mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego art. 97 ustawy w związku z art. 290 k.c. poprzez nieodpowiednie ich zastosowanie w wydanej decyzji podziałowej, jako przepisów mających wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wznowienie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega uwzględnieniu. Ocenę legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wyjaśnienia, że stroną postępowania, w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości w oparciu o treść art. 93 ust. 3b, art. 96 ust. 1 oraz art. 99 ustawy, mocą której zatwierdzony został podział działki nr 3399, stanowiącej własność Skarbu Państwa i oddanej w trwały zarząd Sądowi Rejonowemu w [...] na działki 3399/1 i 3399/2. Decyzja ta zatwierdziła podział pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu pasem szerokości 5, 00 m wzdłuż wschodniej granicy działki nr 3399/1 przy granicy z działką nr 3400/4 na rzecz działki nr 3399/2. W dacie wydania ww. decyzji działka nr 3409 obciążona była na rzecz działki 3399 służebnością przejazdu i przechodu wpisaną w KW Nr [...], opisaną na mapie z projektem podziału i zsynchronizowaną z systemu parcelowego na system działkowy. Ta ostatnia okoliczność, w ocenie skarżących, przesądza o ich statusie strony postępowania zakończonego zatwierdzeniem podziału nieruchomości oraz o tym, że wobec pominięcia ich w tym postępowaniu, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – przysługuje im uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienia tego postępowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie których wydana została decyzja, a której uchylenia domagają się skarżący przyjmują, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust.3 ustawy), między innymi poprzez ustanowienie służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Z unormowaniem tym zsynchronizowana jest regulacja zawarta w art. 99 ustawy, która przewiduje, że w sytuacji gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek służebności zostaną ustanowione. W przypadku zaś, gdy czynność prawna przeniesienia własności wydzielonej nieruchomości podziału zaniecha tego obowiązku, nabywca nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej, ma możliwość wystąpienia z żądaniem ustanowienia drogi koniecznej. Na kanwie tych uregulowań wykształcone zostało, co do zasady stanowisko judykatury, że stroną postępowania podziałowego jest wyłącznie ten, któremu do dzielonej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Co do zasady, nie są więc stroną takiego postępowania osoby, którym nie przysługuje do dzielonej nieruchomości żaden z tytułów prawnorzeczowych. Zatem stroną takiego postępowania nie jest również, tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściciel sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sądu, takie stanowisko jest uprawnione tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje swoim działaniem w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. W przeciwnym bowiem razie w postępowaniu o podział działki, w wyniku którego powstanie działka, która nie ma dostępu do drogi publicznej muszą uczestniczyć właściciele działek, przez które taki dostęp może zostać uzyskany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r., I OSK 505/2009, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w wyniku dokonanego podziału działki 3399, jedna z nowopowstałych działek, tj. działka nr 3399/2 nie ma dostępu do drogi publicznej, a dostęp do drogi publicznej może zostać zrealizowany jedynie poprzez korzystanie ze służebności gruntowej ustanowionej uprzednio na rzecz działki podlegającej podziałowi i obciążającej w zakresie ustanowionej służebności działkę skarżących, także na rzecz nowopowstałych działek, to rzeczą organu jest przede wszystkim ocena ewentualnego naruszenia decyzją podziałową prawa właścicieli tej działki. Wyjaśnienie bowiem tej kwestii da dopiero orzekającym organom podstawę do przyznania, bądź odmowy przyznania skarżącym statusu strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2010 r. II OSK 1343/09 (lex nr 746477), w którym wyprowadzono tezę, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności. Podnieść należy także ustawodawca wprowadził w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasadę, że jeżeli dany podmiot dzieli swoją nieruchomość, to jednocześnie powinien we własnym zakresie czyli na swoim areale gruntu zapewnić dojazd do każdej z nowo powstających działek przekształcanych w wyniku podziału prawnego w odrębne nieruchomości. Stosownie więc do treści art. 99 ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Poza tym, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ I instancji wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w żaden sposób nie wyjaśnił kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Powyższe uchybienia organów I i II instancji naruszają art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (w zakresie postanowienia: w zw. z art. 126 k.p.a.), obligujących organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W świetle powyższego, skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymienionych powyżej, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. Stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotycz czy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze brzmienie ww. przepisu Sąd uchylił także decyzję Burmistrz Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] oraz postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy. Ponownie prowadząc w rozpoznawanej sprawie postępowanie organ dokona w oparciu o naprowadzone wyżej uwagi ustaleń, zaś przede wszystkim wyjaśni, czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W razie wszczęcia postępowania, już we wznowionym postępowaniu organ wyjaśni czy którakolwiek z działek powstałych po podziale działki nr 3399 utraciła dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnienie bowiem tej kwestii jest niezbędne do zebrania pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, zainicjowanej przez skarżących, domagających się statusu strony w postępowaniu podziałowym nieruchomości sąsiedniej, a który to status strony w tym postępowaniu można wywieść jedynie wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości ogranicza prawa własności właścicieli działek sąsiednich.