II GSK 2368/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2556/13 w sprawie ze skargi B. B. – "W." B. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2556/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. B. – "W." B. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. zawiadomił płatnika składek (B. B. – "W." B. B. – dalej: B. B.) o zamiarze wszczęcia kontroli. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. B. B. wniosła na podstawie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm., dalej: u.s.d.g.) sprzeciw wobec zawiadomienia jej o zamiarze wszczęcia kontroli przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. B. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Pismem z dnia [...] września 2013 r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając odrzucenie skargi powołał się w na uchwałę podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, mocą której stwierdzono, że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 usdg nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego." Z uwagi na fakt, że treść uchwały odnosi się wprost do odmowy rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 usdg, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, a w konsekwencji na tę decyzję, zgodnie z powołaną uchwałą, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, żądając jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) poprzez zaniechanie dokonania ustalenia, czy orzeczenia organu wydawane w postępowaniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 usdg - a do takich zdaniem organu należy decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, w związku ze sprzeciwem wniesionym na podstawie art. 84c ust. 1 usdg - nie stanowią innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co doprowadziło do uznania, że orzeczenia organu wydawane w postępowaniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 usdg nie podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, a także przyjęcia, że takie orzeczenia nie rozstrzygają o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy i dlatego nie podlegają kontroli przez sąd administracyjny. - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 87 i 88 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez przyjęcie, że orzeczenia organu wydawane w postępowaniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 usdg, a do takich zdaniem organu należy decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, w związku ze sprzeciwem wniesionym, na podstawie art. 84c ust. 1 powołanej ustawy, nie rozstrzygają bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy i dlatego nie podlegają kontroli przez sąd administracyjny; - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 87 i 88 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez przyjęcie, że orzeczenia organu wydawane w postępowaniach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 usdg, a do takich należy zdaniem organu decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, w związku ze sprzeciwem wniesionym, na podstawie art. 84c ust. 1 powołanej ustawy, nie rozstrzygają o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy, wynikających z przepisów prawa i dlatego nie podlegają kontroli przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na postanowienie wydane na skutek wniesienia przez skarżącego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, o którym mowa w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący złożył sprzeciw w oparciu o art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nie został rozpatrzony wobec przyjęcia, że wniósł go przedsiębiorca, u którego nie były prowadzone czynności kontrolne. Istota problemu w sprawie objętej skargą kasacyjną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sprowadza się do kwestii, czy w świetle podjętej w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GPS 3/13, decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu może stanowić inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pojawiające się w orzecznictwie sądów wątpliwości interpretacyjne co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, a także na inne akty wydawane w postępowaniu kontrolnym dotyczącym sprzeciwu, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt II GPS 3/13. Według tezy zawartej w tej uchwale, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 usdg nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W treści przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c usdg, nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma podstaw, aby z takiego postanowienia wyprowadzić jakiekolwiek uprawnienia kontrolowanego podmiotu. Rozważania na temat charakteru prawnego postanowień wydanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu determinują analogiczne rozwiązanie w przypadku odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, które także nie jest rozstrzygnięciem podjętym w postępowaniu administracyjnym. Za niezasadny należy uznać zatem zarzut organu, że Sąd pierwszej instancji nie podjął ustalenia, czy postanowienie o którym mowa w art. 84c ust. 9 i 10 usdg, którym zdaniem organu jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uchwała NSA, którą bez wątpienia związany był Sąd I instancji wyraźnie wskazała, że akty wydawane w postępowaniu kontrolnym dotyczącym sprzeciwu - a w konsekwencji także decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu - nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym, nie rozstrzygają o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego oraz nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Powyższe wyklucza klasyfikację zaskarżonej decyzji do kategorii aktów i czynności z zakresu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, bowiem aby akt lub czynność mogły podlegać kontroli sądu administracyjnego nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, muszą wynikać z zakresu administracji publicznej oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków danego podmiotu wynikających z przepisów prawa. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Stwierdzenie w podjętej uchwale o braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu implikowało konieczność odrzucenia skargi wniesionej na taką decyzję, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.