II SA/Rz 1158/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, odmowie zwrotu nieruchomości o zwrocie nieruchomości i zwrocie wypłaconego odszkodowania. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r. J. Ż. działając w imieniu własnym, a także jako pełnomocnik A. Ż., M. Ż., B. Ż., L. Ż., W. Ż., M. Ż., E. Ż., M. Ż. oraz J. Ż. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w byłym obr. [...] miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy w/w wniosku i wyznaczył Starostę [...] do jej załatwienia. W wyniku rozpoznania opisanego powyżej wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [....], Starosta [...] w : pkt I. umorzył postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. [...] w stosunku do niewydzielonych części działek ewidencyjnych nr 1072/181 o pow. 0,0501 ha, nr 1674/1 o pow. 0,0052 ha, nr 1674/30 o pow. 1,5151 ha obj. Kw. [...], i nr 1072/182 o pow. 0,0216 ha, obj. Kw [...], pkt II. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako niewydzielona część działki nr 1072/95 o pow. 1,3789 ha, obj. Kw [...], pkt III. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako: działki nr: 1072/276, 1072/283, 1072/280, 1072/278, 1551/2, 1674/74, 1674/72 na rzecz J. Ż. w 3/24 części, A. Ż. w 3/24 części, M. Ż. w 3/24 części, B. Ż. w 3/24 części, L. Ż. w 3/24 części, W. Ż. w 3/24 części, M. Ż. w 3/24 części, E. Ż. w 1/24 części, M. Ż. w 1/24 części, J. Ż. w 1/24 części, pkt IV orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości w łącznej kwocie 688 zł. w pkt V stwierdzono, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów podziału określonych działek oraz zmiany właściciela w stosunku do określonych działek. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że aktem notarialnym z dnia 14 sierpnia 1971 r., Rep. A. [...], sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w R., H. Ż. zbyła m.in. działkę nr 23/2 położoną w R. na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). Z treści aktu notarialnego wynika, że nieruchomość ta niezbędna była Skarbowi Państwa pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "[...]", co potwierdza ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej budowy dzielnicy mieszkaniowej "[...]" wydana przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...]. Za zbycie działki nr 23/2 oraz innych nieruchomości gruntowych o łącznej pow. 1,0900 ha ówczesny właściciel otrzymał odszkodowanie w łącznej kwocie 58 000 zł. Organ ustalił, że jedynymi uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości są : J. Ż., A. Ż., M. Ż., B. Ż., L. Ż., W. Ż., M. Ż., E. Ż., M. Ż. oraz J. Ż. Stwierdził, że tylko część nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia. Część działek nr 1674/30, 1674/1, 1072/181 i 1072/182 w planie szczegółowym przeznaczona była pod zieleń urządzoną i faktycznie w terenie stanowią one zieleń urządzoną. Niezależnie od powyższego istotne znacznie ma to, że działki te zostały trwale rozdysponowane przez ustanowienie na nich użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w dniu 22 stycznia 1991 r. w księdze wieczystej Kw. [...], zaś ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. zwanej dalej u.g.n.), weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. W związku z powyższym zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot części działek nr 1674/30, 1674/1, 1072/181 i 1072/182, wygasło i postępowanie należało w tym zakresie umorzyć. Część działki nr 1072/95 w planie szczegółowym przeznaczona była pod budowę drogi osiedlowej i faktycznie w terenie stanowi ona drogę osiedlową tj. ul. W. Uznano więc, że cel na jaki przedmiotową nieruchomości nabyto został zrealizowany, w związku z czym brak jest przesłanek, które uzasadniałyby zwrot na rzecz byłych właścicieli. Starosta uznał, że na części nieruchomości cel publiczny w postaci zieleni urządzonej nie został zrealizowany bowiem w chwili obecnej cześć działki nr 1551 stanowi teren utwardzony, części działek nr 1072/172, 1674/7 i 1674/8, w przeważającym obszarze stanowią teren utwardzony służący do obsługi komunikacyjnej budynków mieszkalnych, części działek nr 1072/269 i 1072/271 zagospodarowane są prywatnymi przydomowi skwerami oraz urządzeniami będącymi elementami budynku nr [...], zaś część działki w całości stanowi chodnik z kostki brukowej. Dlatego ze względu na fakt, że część wywłaszczonej działki nie została wykorzystana zgodnie z celem nabycia, czyli stworzenie zieleni urządzonej, orzeczono o zwrocie określonych w decyzji działek. Organ wskazał też, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego za wywłaszczony grunt wynosi 688 zł i zobowiązał wnioskodawców do zwrotu tej kwoty w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. W odwołaniu od tej decyzji J. Ż., wniósł o zwrot części działek nr 1674/27 i 1674/30, które jego zdaniem nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Odwołanie od decyzji Starosty wniosła również Gmina Miasto [...]. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w części dotyczącej pkt IV, w którym orzeczono m.in. o terminie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i tym zakresie orzekł, że kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w całości w terminie wykonalności niniejszej decyzji na konto Miasta [...]. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że działki o nr 1072/181, 1674/1, 1674/30 i 1072/182 stanowią własność Gminy Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w dniu 22 stycznia 1991 r. w księdze wieczystej nr [...]. W związku z powyższym odwołującemu się nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości wynikający z art. 136 ust. 3 u.g.n., ze względu na regulację art. 229 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji, gdy spełnione są warunki z art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to czy w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro z treści art. 229 u.g.n. wynika brak materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości, to postępowanie administracyjne w takiej sytuacji nie może być prowadzone, przez co staje się bezprzedmiotowe. Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo orzekł o zwrocie nieruchomości w pkt II zaskarżonej decyzji na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela, uznając jej zbędność na cel wywłaszczenia, gdyż nie zostały wykorzystane na urządzenie terenów zielonych. Organ II instancji nieprawidłowo ustalił terminy zapłaty odszkodowania określając je jako płatne w terminie dwóch miesięcy, od dnia uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji. Takie określenie daty wykonania decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 9 u.g.n., z którego wynika, że w sprawach o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniami - wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Uchybienie to winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji dot. pkt IV, w zakresie terminu wpłaty zwaloryzowanego odszkodowania przez wnioskodawców odnoszące się do zarzutu odwołania o zwrocie części działki nr 1674/27 i nr 1674/30. Wojewoda wskazał, że zarzuty odwołania nie mogą zostać uwzględnione ponieważ, działka nr 1674/27 nie była przedmiotem zaskarżonego postępowania zwrotowego. Natomiast w stosunku do działki nr 1674/30 roszczenie zwrotowe wnioskodawcom nie przysługuje ze względu na unormowanie zawarte w art. 229 u.g.n. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] stwierdził, że odwołanie Gminy Miasto [...] zostało złożone z uchybieniem terminu, jaki przewiduje dla tego typu środków zaskarżenia art. 127 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto [...], wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., zasądzanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy oraz naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 7, 77 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Skarżąca Gmina podniosła, że organ odwoławczy orzekł tylko o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, a powinien orzekać merytorycznie w takim zakresie w jakim była wydana decyzja. W ocenie skarżącej konsekwencją władczego rozstrzygnięcia organu II instancji winien być akt, który orzeka co do całej objętej odwołaniem decyzji. Brak w sentencji decyzji rozstrzygnięcia organu odwoławczego w części nieuchylonej decyzji I instancji jest w ogóle brakiem orzeczenia w zakresie, który był objęty postępowaniem administracyjnym. Skarżąca podniosła, że główny cel wywłaszczenia wyrażony w decyzji lokalizacyjnej jako budowa osiedla został zrealizowany, dlatego wnioskowanie, że zagospodarowanie nieruchomości jako dojazd do budynku, ciąg komunikacyjny czy chodnik z kostki brukowej nie jest realizacją celu bo przewidywana tam była zieleń, jest błędne. W ocenie skarżącej za stanowiskiem, że cel nie został zrealizowany w żadnej mierze nie stoi też argument, że wniosek o zwrot został złożony w wyniku zawiadomienia o możliwości zwrotu. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że chcąc wyeliminować nieprawidłowości z uwagi na niezgodność z przepisami prawa materialnego orzeczenia organu I instancji - zastosował konstrukcję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do całej sentencji decyzji I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga Gminy Miasto [...] jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; zwana dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do ust. 1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Poprzez art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Nieruchomość nabytą w drodze umowy na podstawie tych regulacji, traktować należy jako nieruchomość wywłaszczoną, a w konsekwencji podlegającą zwrotowi stosownie do treści art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd odnosząc się do zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia przez Organ II instancji całości sprawy administracyjnej, stwierdza że jest on nieuzasadniony. Skład orzekający podzielił w tym względzie pogląd WSA w Rzeszowie wyrażony w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 1110/13. WSA w przytoczonym wyroku odpowiadając na analogiczne twierdzenia skarżącej Gminy Miasto [...], zauważył w nim, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten uprawniony jest do wydania decyzji wyłącznie o takiej sentencji jak wymieniona w tym przepisie. W przypadku uchylenia decyzji organu I instancji w części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., możliwe jest orzeczenie przez organ odwoławczy wyłącznie w uchylonym zakresie, nie zaś tak jak sugeruje strona, zarówno w uchylonym, jak i nieuchylonym, bowiem oznaczałoby to oparcie decyzji na dwóch różnych punktach art. 138 § 1 k.p.a. i wydanie dwóch rodzajów rozstrzygnięć. Taka konstrukcja decyzji jest niedopuszczalna, bowiem wykracza poza ściśle określony katalog przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie jest zobowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (tj. nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Konsekwencją takiego orzeczenia jest to, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji, w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W takim przypadku organ odwoławczy w wydawanej decyzji jest obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (tak m.in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 792-793). Nie ulega wątpliwości, iż Organ odwoławczy wypełnił swą funkcje wynikająca z art. 138 § 1 K.p.a. bowiem z treści uzasadnienia decyzji wynika, że za prawidłowe uznał on rozstrzygnięcia zawarte w pkt I, II, III i V decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Nie można więc zarzucać Wojewodzie, że nie wypowiedział się o całości sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Organ odwoławczy uczynił to w sposób władczy i jednostronny, co w konsekwencji stworzyło stan rzeczy osądzonej w zakresie nie tylko co do zreformowanego pkt IV decyzji Starosty ale także pozostałych rozstrzygnięć. Wątpliwości, co do tej kwestii nie ma też strona skarżąca skoro wyraźnie zakwestionowała wniesioną skargą rozstrzygnięcie Wojewody [...] o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. W ten sposób uznała fakt pełnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy zwrotu nieruchomości. Skarżąca Gmina wskazuje ponadto, że cel na jaki nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa został zrealizowany na tej jej części, która została zwrócona spadkobiercom właściciela. Także i ten zarzut nie zyskał akceptacji Sądu bowiem aktualny stan zagospodarowania nieruchomości nie odpowiada przeznaczeniu projektowanemu w chwili nabywania nieruchomości i zmiana ta ma charakter istotny. Z treści kopii aktu notarialnego jaki znajduje się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka o nr 23/2 została nabyta przez Skarb Państwa w celu realizacji dzielnicy "[...]". Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1968 r. nr [...], ustalała lokalizację szczegółową budowy dzielnicy [...]. Według załącznika do tej decyzji w postaci mapy, na terenie wywłaszczonej działki miała powstać zieleń urządzona. Wobec tego celem publicznym na jaki nabyto nieruchomość było jej wykorzystanie na tereny zieleni, mającej służyć mieszkańcom dzielnicy [...]. Nie można kwestionować, że w tym przypadku cel nabycia nieruchomości, a tym samym cel wywłaszczania, został ustalony w sposób precyzyjny, znosząc tym samym jakąkolwiek formę dowolności. Znaczenie tej decyzji jest takie, że w sposób jednoznaczny uszczegółowiła ona cel główny nabycia nieruchomości, co pozbawiało jej publicznego dysponenta możliwości dokonywania jakichkolwiek modyfikacji przeznaczenia, bez zapewnienia byłym właścicielom i ich następcom realizacji roszczenia o zwrot. Sąd podziela stanowisko, że w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zostaje określony w sposób ogólny, bez wprowadzania elementów konkretyzacji stanu zakładanego przy wywłaszczeniu, to istnieje wówczas określony treścią celu głównego margines, dopuszczający realizowanie na nieruchomości zadań cząstkowych, bezpośrednio związanych z celem głównym przymusowego nabycia nieruchomości. Odmienna wykładnia, zezwalająca na dowolność zmiany przeznaczania nieruchomości wywłaszczonej, a więc taka jaką w istocie prezentuje skarżąca Gmina, naruszałaby przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, nakazujący organom władzy publicznej chronić własność oraz prawo dziedziczenia. Za rozstrzygnięciem o zwrocie przemawia także i ten argument, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają przymusowego odebrania własności pod zieleń urządzoną. Tym bardziej należało więc przywrócić poprzedni stan prawny. W niniejszej sprawie, cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został bardzo szczegółowo sprecyzowany decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Zniosło to możliwość modyfikowania przeznaczenia tak zaplanowanych fragmentów nieruchomości, nawet gdy modyfikacja mieściłaby się w ramach budowy dzielnicy [...]. Wykluczała to norma art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy prawidłowo więc ustaliły, że w odniesieniu do działek objętych pkt III decyzji Starosty [...] nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę zwrotu w postaci realizacji celu wywłaszczenia, skoro cele oznaczone w decyzji lokalizacyjnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...], nie został osiągnięte. Sąd w toku wykonywania swych kompetencji kontrolnych nie dostrzegł innych niż podane w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Z tych przyczyn skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.