II SAB/Wa 724/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi Polskiej Izby [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpatrzenia pkt 1 wniosku Polskiej Izby [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia pkt 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę, 4. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Polskiej Izby [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. P., na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej u.d.i.p.), zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. treści wszelkich dokumentów, zawierających oświadczenia woli lub wiedzy Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz T., w tym w formie wiadomości e-mail, notatek, opinii, analiz, protokołów ze spotkań, stanowisk lub uzgodnień, które dotyczą wniosku (już złożonego lub mającego być złożonym w przyszłości) o zatwierdzenie szczegółowych warunków regulacyjnych, opisanych w art. 43a ustawy Prawo telekomunikacyjne; 2. treści wszelkich dokumentów, zdefiniowanych jak w punkcie 1, które dotyczą nałożenia przez Prezesa UKE na T.. obowiązku rozdziału funkcjonalnego, opisanego w art. 44b ustawy Prawo telekomunikacyjne, w szczególności informacji o toczących się konsultacjach pomiędzy Prezesem UKE a T.., mających za przedmiot treść obowiązków T. gdyby taki obowiązek został lub miał być w przyszłości nałożony przez Prezesa UKE. Uzasadniając wniosek, wskazano, iż żądane dokumenty stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował wnioskodawcę, iż żądana w pkt 1 wniosku informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na konieczność zebrania i przeanalizowania materiału, w związku z czym informacja zostanie udostępniona w terminie do dnia [...] czerwca 2013 r. Natomiast udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wszelkich dokumentów, które dotyczą nałożenia przez Prezesa UKE na T. obowiązku rozdziału funkcjonalnego, opisanego w art. 44b Prawa telekomunikacyjnego, w szczególności informacji o toczących się konsultacjach pomiędzy Prezesem UKE a T., mających za przedmiot treść obowiązków T., gdyby taki obowiązek został lub miał być w przyszłości nałożony przez Prezesa UKE, nie jest możliwe z uwagi na brak dokumentów we wskazanym wyżej zakresie. Kolejnym pismem z dnia [...] maja 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował wnioskodawcę, iż wszelkie posiadane, w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. informacje, nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Posiadane przez UKE dokumenty zawierające informacje w przedmiocie ww. wniosku mają charakter dokumentów wewnętrznych lub prywatnych, a zatem nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na potwierdzenie zajętego stanowiska organ powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, uzasadniających przyjętą ocenę. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. P. wezwała Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P., zarzucając organowi bezczynność, wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE do merytorycznego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Izby żądane wnioskiem dokumenty stanowią informację publiczną i organ obowiązany jest do ich udostępnienia. Wniosek dotyczył przede wszystkim dokumentów wymienionych między organem administracji publicznej – Prezesem UKE, a podmiotem prywatnym – [...], w ramach publicznoprawnego postępowania administracyjnego, które kształtuje zasady rozwoju równoprawnej i skutecznej konkurencji na całym rynku telekomunikacyjnym. Zatem argumentacja Prezesa UKE pozostaje całkowicie bezprzedmiotowa wobec nieadekwatności stanu faktycznego przywołanych orzeczeń do występującego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, do informacji o działalności Prezesa UKE jako organu władzy publicznej należy wiadomość, czy wobec wygaśnięcia poprzedniego porozumienia, nakłania on T. do złożenia wniosku o zatwierdzenie szczegółowych warunków regulacyjnych zgodnie z procedurą przedstawioną w art. 43a Prawa telekomunikacyjnego, czy już wprowadza do niego swoje propozycje, czy też przygotowuje decyzję, w której nałoży obowiązek rozdziału funkcjonalnego, o jakim mowa w art. 44b Pt. Oba te postępowania zostały szczegółowo unormowane i polegają m.in. na wymianie uzgodnień, uzupełnień, stanowisk, dodatkowych wyjaśnień czy opinii ekspertów oraz modyfikacji wniosku na wezwanie Prezesa UKE. Zdaniem skarżącej, nie sposób za Prezesem UKE stwierdzić, że wszystkie dokumenty związane ze sprawą będącą przedmiotem wniosku mają charakter wewnętrzny lub prywatny. Jeśli którykolwiek z nich jest dokumentem urzędowym, podlega udostępnieniu zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE poinformował P., że udostępnienie informacji w zakresie treści dokumentów, które dotyczą nałożenia przez Prezesa UKE na T. obowiązku rozdziału funkcjonalnego, opisanego w art. 44b Pt, w szczególności informacji o toczących się konsultacjach pomiędzy Prezesem UKE a T., mających za przedmiot treść obowiązków T., gdyby taki obowiązek został lub miał być w przyszłości nałożony przez Prezesa UKE, nie jest możliwe z uwagi na brak dokumentów w tym przedmiocie. Powyższe potwierdza także korespondencja mailowa między T. B. – zastępcą dyrektora [...] i J. L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., z której wynika, iż obecnie nie są prowadzone ani rozmowy, ani prace na temat nałożenia na T. obowiązku z art. 44b Pt, tzn. obowiązku rozdziału funkcjonalnego. Zatem w zakresie pkt 2 wniosku P. uzyskała pełną odpowiedź i nie sposób zgodzić się ze skarżącą. W dalszej kolejności organ wskazał, iż z treści wniosku P. i jego uzasadnienia wynika, iż skarżąca nie domaga się informacji, czy Prezes UKE prowadzi postępowanie administracyjne w kierunku nałożenia obowiązków regulacyjnych na podstawie art. 43a Pt bądź art. 44b Pt, ale chce mieć dostęp do analiz, materiałów i rozmów mających za przedmiot ewentualne nałożenie takich obowiązków po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W ocenie Prezesa UKE wnioskowane przez P. informacje odnośnie rozmów, analiz, spotkań, wymiany korespondencji czy też notatek, których przedmiotem jest ewentualne przyszłe nałożenie na T. obowiązków regulujących w oparciu o art. 43a Pt lub art. 44b Pt, nie stanowi informacji publicznej, a zatem organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy będąc właściwym w sprawie i obowiązanym do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy żądane przez skarżącą P. dokumenty zawierające oświadczenia woli i wiedzy Prezesa UKE oraz T., w formie wiadomości e-mail, notatek, opinii, analiz, protokołów ze spotkań, stanowisk lub uzgodnień, które dotyczą wniosku (już złożonego lub mającego być złożonym w przyszłości) o zatwierdzenie szczegółowych warunków regulujących, opisanych w art. 43a Pt, stanowią informację publiczną. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższa definicja jest bardzo ogólna, przy czym wskazać należy, że ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie wytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych, zajęte przez organy władzy publicznej, w tym przez funkcjonariuszy publicznych, i to niezależnie od formy utrwalenia tych stanowisk. Przyjmuje się, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy administracji publicznej oraz stanowiska w sprawach publicznych dokonywane przez te organy i funkcjonariuszy publicznych. W kontekście tego drugorzędne znaczenie ma to, do kogo dane pismo jest kierowane. Zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszystkich dokumentów zawierających informację publiczną, kryterium dostępu do dokumentu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1744/07, Lex Polonica nr 2054123). Wprawdzie dokument – w szerokim tego słowa znaczeniu – będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej, ale wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać dostępu do informacji publicznej dostępem do dokumentów. Z tym, że informacja tego rodzaju powinna być w jakiejś formie uprzednio uzewnętrzniona, utrwalona, a przez to możliwa do udostępnienia (p. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., st. 114). W przedmiotowej sprawie organ generalnie stwierdził, że dostęp do żądanych dokumentów w postaci wymienionej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie jest objęty regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowią one bowiem informacji publicznej. Pogląd ten, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, jest błędny. Organ nie kwestionuje faktu posiadania dokumentów objętych żądaniem zawartym w pkt 1 wniosku. Natomiast pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, iż udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wszystkich dokumentów, które dotyczą nałożenia przez Prezesa UKE na T. obowiązku rozdziału funkcjonalnego opisanego w art. 44b Pt, nie jest możliwe z uwagi na brak dokumentów. Stanowisko to podtrzymał organ w odpowiedzi na skargę. Przyjąć zatem należy, iż bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej dotyczy informacji żądanej w pkt 1 wniosku. Uznając skargę w tej części żądania za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpatrzenia pkt 1 wniosku P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nieo z mocy ustawy. W pismach kierowanych do strony UKE przedstawiał wyjaśnienia. Zatem bezczynność wynikała z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie jest udostępniana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.