II SA/Rz 100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB/, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia B. D. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego /dalej: PINB/ z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w sprawie robót budowlanych związanych z ułożeniem kostki brukowej na działce nr 3630 w H., gm. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że po przeprowadzeniu na wniosek B. D. kontroli opisanych wyżej robót, PINB pismem z dnia [...] października 2013 r. wyjaśnił, że na utwardzenie gruntu na działkach nr 3623, 3630 i 3622 w H. zostało dokonane przez inwestora W. G. zgłoszenie w Starostwie Powiatowym [...], a roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, tj. 14 kwietnia 2011 r. Brak jest więc podstaw do interwencji w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego. W piśmie z dnia 29 października 2013 r. /data wpływu do organu/ zatytułowanym jako zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] października 2013 r. B. D. domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Naprowadził, że pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. traktuje – zgodnie z art. 61a K.p.a. - jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie, a jeżeli z jakichkolwiek przyczyn można uznać odmiennie, na podstawie art. 37 K.p.a., składa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego dającego podstawę do wydania konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślił, że przez okres 2 lat od wskazanego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia prac nie były wykonywane żadne objęte nim roboty. Również samo zgłoszenie było wadliwe, gdyż inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, a on jako właściciel działki nr 3630 po której przebiega szlak służebny, nigdy nie wyrażał zgody na wykonanie robót. Na wezwanie organu, w piśmie z dnia 30 listopada 2013 r. stwierdził, że pismo z dnia 29 października 2013 r. stanowi zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] września 2013 r. Rozpoznając zażalenie i dokonując oceny pisma PINB z dnia [...] października 2013 r. organ odwoławczy stwierdził, że nie nosi ono cech i formy postanowienia, nie zawiera też wymaganych elementów charakterystycznych dla tego rodzaju aktu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 124 § 1 i 2 K.p.a., postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania oraz uzasadnienie faktyczne i prawne – jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W związku z pismem B. D. z dnia 11 września 2013 r., PINB udzielił wyjaśnień, nie rozstrzygając sprawy aktem administracyjnym w formie postanowienia. W związku z tym zażalenie B. D. jest niedopuszczalne. Jednocześnie pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. nie może być potraktowane jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż B. D. w piśmie z dnia 11 września 2013 r. nie składał takiego podania, lecz prośbę o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych (nie stwierdzono przy tym podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu). W skardze B. D. zaskarżył postanowienie WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości, zarzucając: 1) naruszenie art. 124 w zw. z art. 61a K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo z dnia [...] października 2013 r. nie jest postanowieniem, na które stronie przysługiwało zażalenie, 2) niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 3) naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w następstwie czego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazał na art. 61a K.p.a., który przewiduje formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W wypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony, organ może zachować się tylko w sposób przewidziany w przepisach rozdziału 1 działu II, tj. albo pozostawić podanie bez rozpoznania, albo przekazać sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem albo w sposób przewidziany w komentowanym przepisie. W związku z tym pismo PINB z dnia [...] października należy traktować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. To, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w sprawie nie wynika z jego formy, lecz merytorycznej treści. Nawiązując do rozstrzygnięcia skarżący naprowadził, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., ponieważ organ I instancji oparł się wyłącznie na wyjaśnieniach inwestora, które nie polegały na prawdzie tak co do terminu rozpoczęcia prac przed datą upływu ważności zgłoszenia (przez okres 2 lat liczonych od daty zgłoszenia nie wykonano żadnych robót nim objętych), jak i co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (skarżący jako właściciel działki nr 3630 nigdy nie wyrażał zgody na utwardzenie szlaku pieszo – jezdnego kostką brukową, a w treści ustanowionej służebności nie ma mowy o takim uprawnieniu po stronie właścicieli nieruchomości władnącej). W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: pismem z dnia 11 września 20013 r. B. D. zwrócił się do PINB z podaniem o "kontrolę robót budowlanych na mojej działce nr 3630 położonej w H.". W dalszej części pisma naprowadził, że sąsiad wjechał koparką i ma zamiar układać kostkę, a działka stanowi jego własność i nie wyraża zgody na te prace. W konkluzji zwrócił się z prośbą o szybką interwencję. Pismo wpłynęło do organu w dniu 12 września 2013 r. PINB w trybie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409/ przeprowadził kontrolę, po czym pismem z dnia 14 października 2013 r. Nr [...] poinformował, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych nie znalazł podstaw do dalszej interwencji. Jednocześnie organ stwierdził, że kwestie naruszenia własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. II. Zgodnie z przepisem art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony /§ 1/, a datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej /§ 3/. Wniesienie podania przez stronę obliguje organ do przeprowadzenia oceny formalnej i procesowej takiego żądania polegającego na sprawdzeniu, czy podanie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla pisma procesowego, określonych art. 63 k.p.a. Procesowa ocena polega na stwierdzeniu istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, a więc czy sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt. 1 k.p.a. oraz czy podanie pochodzi od strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku negatywnej oceny tej fazy postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego /art. 61a § 1 k.p.a./. Postanowienie to jest wydawane, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem jednak przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II Kodeksu; w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Jeżeli ta pierwsza faza postępowania nie prowadzi do negatywnej oceny podania, wtedy organ winien wydać decyzję. Zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej /§ 1/. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji /§ 2 /. Załatwienie sprawy oznacza, że organ administracyjny po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny i dokonał jego subsumcji pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję spełniającą wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 k.p.a. III. W stanie fatycznym sprawy zrekonstruowanym w punkcie I uzasadnienia, uwzględniając uwagi wyżej poczynione Sąd stwierdza, że na skutek podania skarżącego złożonego w dniu 12 września 2013 r. doszło do wszczęcia postępowania: pismo B. D. z dnia 11 września 2013 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc organu właściwego w sprawach z zakresu ustawy – Prawo budowlane, niewątpliwie pochodziło od strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast zawarte w podaniu żądanie, ze względu na treść, nie dotyczyło przeprowadzenia czynności kontrolnych, jak to przyjął PINB, a zaakceptował organ odwoławczy. Wniosek w swej treści wskazując na wykonywanie robót budowlanych na działce stanowiącej własność skarżącego, przy braku zgody ze strony B. D., w konkluzji zawiera żądanie "szybkiej interwencji". W takim stanie faktycznym pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], mimo pewnych braków odnośnie do wymagań przewidzianych przepisem art. 107 § 1 k.p.a., w istocie jest decyzją administracyjną: pochodzi od organu właściwego w tego rodzaju sprawach i podpisane jest przez piastuna organu, w swej treści nawiązuje do podania skarżącego, przedstawia stan sprawy ustalony w trakcie postępowania i wreszcie rozstrzyga sprawę - nie znajduje podstaw do podjęcia dalszej interwencji. W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej "oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" i chociaż będzie to decyzja wadliwa pod względem formy, to może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu administracyjnego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 248 i tam powołane wyroki). Jak już wyżej stwierdzono, pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] wszystkie te elementy posiada, w szczególności zawiera rozstrzygnięcie. Zatem stwierdzając niedopuszczalność "zażalenia", będącego w istocie odwołaniem od decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r., organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji uwzględni poczynione wyżej uwagi i przyjmie, że pismo PINB z dnia [...] października 2013 r., jest decyzją, która nie do końca odpowiada wymaganiom formalnym, od której to decyzji, w terminie, strona wniosła odwołanie. Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm./, w zw. z art. 134 k.p.a. Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w przepisie art. 200 tej ustawy.