II SA/Rz 112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. T. i T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. T. i T. T. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 112/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy zjazdu publicznego z drogi powiatowej, zlokalizowanej na działce nr 61, na działkę nr 76 położoną miejscowości [...]. W jej podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.; zwanej dalej ustawą). Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Gminy [...], do którego dołączono wypis z ewidencji gruntów oraz odpis księgi wieczystej wskazujące, iż działka nr 76 stanowi własność Gminy [...]. W jego toku swój sprzeciw wyrazili T. T. i A. T. podnosząc, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce stanowiącej ich własność. Działka nr 76 została bowiem przez nich zakupiona w drodze przetargu w 1997 r., a Gmina [...] dysponuje ww. nieruchomością na zasadzie "hipoteki spłaconej, a nie przeprowadzonej w KW". Wskazali ponadto na fakt, że zjazd objęty wnioskiem już istnieje, a jego realizacja jest przedmiotem postępowania właściwego organu nadzoru budowlanego. Swoje niezadowolenie z planowanej inwestycji wyraził również J. K. – właściciel działki nr 78/15, poddając w wątpliwość kompetencje rozstrzygającego sprawę organu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W wyniku postępowania odwoławczego rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego było nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów i przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy oraz brak odniesienia się do zarzutów odwołania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały przesłanki ustawowe określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, której wyniki stanowią załącznik do decyzji. Projektowany zjazd zostanie zrealizowany na części pasa drogi powiatowej o powierzchni 20 m2, położonego pomiędzy jezdnią drogi powiatowej, a granicą działki nr 76. Zjazd zapewni obsługę komunikacyjną działki nr 76 i dojazd do Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...], zlokalizowanego na działce nr 78/15. Na realizację zjazdu w pasie drogowym Gmina uzyskała zgodę Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Inwestycja została pozytywnie uzgodniona w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych przez Starostę Powiatu [...] oraz w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Szerokość korony zjazdu określono na 5,50m, szerokość jezdni na 4,0m, a szerokość poboczy na 0,75m. Dodatkowo ustalono, że przy sporządzaniu projektu inwestycji należy zapewnić ciągłość odwodnienia wzdłuż drogi powiatowej. Odnosząc się do wniesionych zarzutów organ podał, że działka nr 76 zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi własność Gminy [...] i wpisana jest do Księgi Wieczystej nr [...] o indeksie wpisu 40. Skarżący nie przedłożyli natomiast żadnego dokumentu na okoliczność formułowanych przez nich twierdzeń o posiadanym prawie do w/w nieruchomości. Stwierdzono ponadto, że Gmina przystąpiła do budowy zjazdu przed uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę, jednakże w wyniku wydanego nakazu rozbiórki roboty te zostały przerwane, a częściowo wykonany zjazd został rozebrany. Odnosząc się zaś do zarzutów J. K. podano, że jego nieruchomość jest oddalona od działki nr 76 o około 37m, a projektowany zjazd będzie realizowany na poboczu drogi powiatowej bezpośrednio przy działce nr 76. Powyższe przesądza, że nie posiada on statusu strony w prowadzonym postępowaniu. W odwołaniu od tej decyzji T. i A. T. zarzucili wydanie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia ich zarzutów. Zdaniem odwołujących Wójt naruszył prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu poprzez zaniechanie doręczenia stronom postępowania postanowień opiniujących i uzgadniających wnioskowaną inwestycję. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszono ponadto przepisy ustawy Prawo budowlane, bowiem do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego związanego z samowolną realizacją zjazdu Wójt nie miał prawa wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odwołaniu powtórzono poprzednio sformułowane zarzuty sprowadzające się do bezprawnego władania działką nr 76 przez Gminę, niewłaściwego funkcjonowania organów administracji, zaistniałych błędów w Księgach Wieczystych oraz żądań wydania spornej nieruchomości. Odrębne odwołanie od w/w rozstrzygnięcia wywiódł również J. K., wskazując na nieprawidłowości w funkcjonowaniu orzekających organów. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania J. K. wskazując, że nie jest on stroną postępowania. Po rozpatrzeniu zaś odwołania T. i A. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano na bezwzględny charakter przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Tym samym decyzja ta nie jest decyzją uznaniową, a łączne zaistnienie w/w przesłanek obliguje do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że ustalając warunki zabudowy organ nie bada zarzutów opartych na przepisach ustawy Prawo budowlane, zaś wnioskodawca nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Prawo to jest badane dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego te prawa, bowiem nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych nieruchomości. Ustalenie warunków zabudowy toczy się na ryzyko wnioskodawcy i to on będzie ponosił ewentualne konsekwencje z powodu zmiany stanu prawnego gruntu po wydaniu przedmiotowej decyzji. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. i A. T. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie stronom postępowania postanowień uzgadniających i opiniujących wnioskowaną inwestycje, co w konsekwencji stanowi naruszenie praw stron do udziału w postępowaniu. Wobec powyższego zaniechania skarżący nie mogli wnieść zażalenia na postanowienia Starosty Powiatu [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Starosta został również pominięty przez orzekające Kolegium przy doręczaniu zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 51 § 4 K.p.a. Ponadto organy nie zawiadomiły o toczącym się postępowaniu lub pominęły strony postępowania w tym J. K. w sytuacji, gdy w/w jest właścicielem działki "wymienionej na 1 stronie decyzji Wójta Gminy", co z kolei stanowi naruszenie art. 28 K.p.a. Skarżący wskazali, że po uchyleniu pierwotnej decyzji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójt zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego, czym naruszył "art. 107 § 3 K.p.a. i inne". Nie odniesiono się również do zarzutów formułowanych w postępowaniu przed organem I instancji oraz w odwołaniu. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu związane z błędnymi danymi w ewidencji gruntów, funkcjonowaniem orzekających w sprawie organów, naruszeniem prawa własności oraz wydaniem decyzji przed rozstrzygnięciem sprawy samowoli budowlanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu decyzji wskazując dodatkowo, że Starosta Powiatu [...] był organem opiniującym, a nie jak twierdzą skarżący stroną postępowania. Dodatkowo wskazując na treść art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że zażalenie na postanowienie organu wydane w przedmiocie uzgodnienia planowanej inwestycji przysługuje wyłącznie inwestorowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja (postanowienie) dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po dokonaniu takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu publicznego z drogi powiatowej [...] (działka nr 61) na działkę nr 76 w [...]. Ze stosownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zwróciła się Gmina [...]. Po jego rozpatrzeniu i przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy [...], powołując się na art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.; zwanej dalej ustawą) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu publicznego z drogi powiatowej na działkę nr 76 w [...], a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania T. T. i A. T. od decyzji Wójta Gminy [...], utrzymało ją w mocy. Oceniając legalność tych decyzji Sąd wziął pod uwagę specyfikę ww. inwestycji oraz uregulowania szczególne zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.). Zgodnie z art. 29 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, stosownie do art. 29 ust. 3 ustawa o drogach publicznych, wydaje się na czas nieokreślony, a w zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, zaś w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu, dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, jak również uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Na tle ww. przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 6.01.2009 r. II OSK 1722/07, ONSAiWSA 2010/3/49 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 7.01.2013 r., II SA/Kr 1624/12, LEX Nr 1274549, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26.03.2013 r., II SA/Łd 768/11, LEX Nr 1299573) ukształtował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy dla zjazdu z drogi publicznej. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Prowadzi to do wniosku, że skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (vide powołane wyroki: NSA z 6.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07 oraz WSA w Łodzi z 26.03.2013 r., II S/Łd 768/11). Konkluzja ta w realiach rozpoznawanej sprawy, wobec wyraźnie sformułowanego wniosku Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy, skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania, trudno bowiem przyjąć, wobec tak sformułowanego podania inwestora, że dotyczy ono wydania zezwolenia w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych i zastosowanie instytucji przekazania podania organowi właściwemu w oparciu o art. 65 § 1 K.p.a. Niewątpliwie jednak słuszne byłoby zastosowanie art. 66 § 1 K.p.a. – tj. zawiadomienie wnoszącego podanie, że w sprawie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych winien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformowanie go o treści § 2 art. 66 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, stąd też orzekł o ich uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że skarga została uwzględniona z przyczyn innych niż w niej podniesione, a tym samym Sąd nie odnosił się do jej zarzutów. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżących.