I SA/Wa 2061/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Sygnatura akt I SA/Wa 2061/13 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] – po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy T. o ponowne rozpoznanie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128, ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę T. z dniem 1 lipca 2000 r. z mocy prawa własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa oznaczonej jako "działka nr [...] o pow. [...] ha w 4/5 części" położonej we wsi T. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Wójt Gminy T. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości prawnych co pozwala na uznanie, że gmina nabyła ww. udział, gdyż w tej części działka podlegała niezaprzeczalnie dyspozycji art. 13 ww. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Cytując treść tego przepisu organ wskazał, że Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę T. działki nr [...] w 4/5 części odnosząc to do części jej powierzchni. Wskazuje na to fakt, że w uzasadnieniu podał, że działka o tym numerze w 1/5 części położona jest na terenach budowlanych, a w 4/5 części na terenach rolniczych. Rozstrzygnięcie takie, w ocenie organu, należało uznać za wydane z rażącym naruszeniem art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jako wydane z rażącym naruszeniem art. 13, który dotyczy nabycia nieruchomości przez gminę. Nie może być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia część powierzchni nieruchomości bez jej dostatecznego określenia (wskazania granic i powierzchni). Nie nastąpiło bowiem geodezyjne wydzielenie przedmiotowego gruntu. Organ podkreślił, że określenie nabywanej części nieruchomości przez Wojewodę [...] nastąpiło, tak jak określa się udział we współwłasności nieruchomości. Natomiast udział w prawie własności określony jest ułamkiem, co oznacza również, że jest to samoistny stosunek prawny wyrażający zakres uprawnień współwłaściciela względem rzeczy wspólnej. Udział we współwłasności nie określa fizycznej wielkości działki, który odpowiada wielkości udziału lecz odnosi się do zakresu uprawnień i obowiązków wobec całej nieruchomości. Grunt rolny może stać się nieruchomością stanowiącą przedmiot obrotu po skonkretyzowaniu jego przedmiotowego zakresu poprzez wydzielenie z otaczających gruntów w sposób umożliwiający jego identyfikację jako nieruchomość. Treść art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że odnosi się do stanu prawnego wyłącznie całych nieruchomości. Tym samym decyzję Wojewody organ uznał za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Gmina T. złożyła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło kwalifikowane naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 tej ustawy poprzez stwierdzenie, że grunt rolny może stać się nieruchomością stanowiąca przedmiot obrotu, po skonkretyzowaniu jego przedmiotowego zakresu poprzez wydzielenie z otaczających gruntów w sposób umożliwiający jego identyfikację jako całą nieruchomość; - błędną wykładnię art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym i Skarbu Państwa polegającą na przyjęciu tezy jak wyżej i orzeczenie, że Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż powinien orzec co do całej nieruchomości oznaczonej działką nr [...] a nie udziału w tej nieruchomości; - naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpoznanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym błędne ustalenie, iż Wojewoda [...] podejmując decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę części ułamkowej nieruchomości dopuścił się rażącego naruszenia prawa, mimo że gmina T. z mocy prawa nabyła własność tej nieruchomości w 1/5 części na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 3, poz. 191, ze zm.) na dzień 27 maja 1990 r. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina wskazała, że z dniem 27 maja 2000 r. Gmina T. z mocy samego prawa nabyła własność przedmiotowej nieruchomości w 1/5 części na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Było bowiem bezsporne, że przedmiotowa działka w 1/5 części położona jest na terenach budowlanych wg zapisów planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T. obowiązującego na dzień 27 maja 1990 r. Wydana w tym zakresie decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na własność gminy. Ten fakt wykluczał możliwość orzeczenia nabycia własności na podstawie art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa całej nieruchomości, czego organ w niniejszej sprawie nie uwzględnił. W rozpatrywanej sprawie zaistniała zatem taka sytuacja, że działka nr [...] w 1/5 części stanowiła już własność z mocy samego prawa Gminy T., co potwierdzała decyzja z dnia [...] maja 2006 r., przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowana możliwość uwłaszczenia z mocy samego prawa na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na części mienia stanowiącego udział w nieruchomości. Skarżąca gmina podkreśliła także, że dochodzi do podziału nieruchomości której część pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, a część staje się własnością Skarbu Państwa lub gminy, a zatem prawidłowo organy w niniejszej sprawie zastosowały art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Gmina wskazała nadto, że przedstawiona przez organ administracji argumentacja jest nietrafna i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. albowiem organ nie wykazał przesłanek niezbędnych do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja wydana była z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki pozytywne do stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji to wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156. Takie uwarunkowania w przedmiotowej sprawie jednak nie zachodzą albowiem ostateczna decyzja Wojewody [...] nie posiada żadnych wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, w tym również wady rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Jednocześnie dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy w niniejszej sprawie prawidłowo organ uznał, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią ostatniego z tych przepisów nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone (ust. 2); gminy przejmują nieruchomości wraz z zobowiązaniami wobec osób trzecich (ust. 3); nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji (ust. 4). A zatem dla zaistnienia skutku prawnego, o którym mowa w tym przepisie niezbędne jest spełnienie 2 przesłanek: po pierwsze nieruchomość, której dotyczy decyzja musi mieć charakter nieruchomości rolnej, po drugie: nie została wcześniej przekazana do Zasobów, o których mowa w art. 16 i 17 ustawy. O ile nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że spełniona została druga z powyższych przesłanek, o tyle rację ma organ administracji co do tego, że treść decyzji uzasadnia twierdzenie, iż nie została spełniona pierwsza z nich. "Nieruchomości rolne", o których mowa w tym przepisie to nieruchomości, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu Cywilnego, położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Z kolei Kodeks Cywilny, do którego odsyła ten przepis, w art. 461 stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane dla prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 19 października 1991 roku są nieruchomości zdefiniowane w przepisach Kodeksu Cywilnego i stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Tylko więc nieruchomości spełniające te warunki podlegają komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 13 powołanej ustawy. Z zestawienia ww. przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że dla uznania danej nieruchomości za nieruchomość rolną niezbędne jest ażeby posiadała ona konkretne granice. Wykorzystywanie bowiem działki na cele rolne to określony sposób wykonywania nad nią władztwa. Skoro z istoty współwłasności wynika, że dana rzecz należy niepodzielnie do wszystkich współwłaścicieli, zaś niepodzielność oznacza, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje prawo do całej rzeczy, a nie do jej części odpowiadającej udziałowi (art. 195 k.c.) to znaczy, że nie jest możliwe rolnicze wykorzystywanie udziału w nieruchomości przy jednoczesnym wykorzystaniu na cele budowlane pozostałego udziału. Tym samym nie jest możliwe stwierdzenie, że dana nieruchomość w 4/5 (lub innej) części jest nieruchomością rolną w rozumieniu art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a w pozostałej inną (np. budowlaną). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu [...] lipca 2000 r. określał granice obszarów przeznaczenia gruntów na cele rolne i budowlane to przejście nieruchomości rolnej z mocy wskazanego przepisu na rzecz Gminy nastąpiło nie w danym udziale, ale w granicach danej nieruchomości zgodnych w granicami obszarów określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można odmówić słuszności twierdzeniom skarżącego, że od upływu terminu wskazanego w ustawie nastąpił podział nieruchomości na część spełniającą ustawowe warunki i tym samym nabytą przez Gminę T. oraz na część niespełniającą takich przesłanek i jako taką pozostającą własnością poprzedniego właściciela. Stanowisko takie prezentowane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie II OSK 1612/07 oraz z dnia 26 lipca 2013 r., w sprawie I OSK 346/12 (dostępne w http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Powyższe nie uzasadnia jednak twierdzenia o prawidłowości decyzji dnia [...] maja 2006 r., a jedynie wskazuje na konieczność geodezyjnego wydzielenia nieruchomości i wskazania która z tak powstałych działek wykorzystywana jest rolniczo, a co za tym idzie spełnia warunki określone w art. 13 wskazanej wyżej ustawy. Konkludując Sąd uznał, że rację ma organ twierdząc, iż kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Jak bowiem zostało wyżej wskazane istota współwłasności nie pozwala na stwierdzenie, że udział w nieruchomości był wykorzystywany na cele rolnicze wobec tego należało uznać, że nie została spełniona ustawowa przesłanka, od której zaistnienia ustawodawca uzależnił przejście własności nieruchomości na rzecz gminy z mocy prawa. Nie zmienia powyższego stanowiska fakt, że co do pozostałej części nieruchomości Wojewoda [...] decyzja wcześniejszą – z dnia [...] maja 2006 r. stwierdził przejście jej własności na rzecz Skarżącej Gminy. Nie oceniając prawidłowości tego rozstrzygnięcia podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli organów w postępowaniu nieważnościowym jest decyzja o charakterze deklaratoryjnym. A zatem skoro w określonej dacie nastąpił z mocy prawa skutek tak daleko idący jak przejście prawa własności nieruchomości (nawet jeśli ma to miejsce pomiędzy podmiotami publicznymi), to stwierdzenie zaistnienia takiego skutku w drodze decyzji może nastąpić jedynie poprzez wskazanie granic nieruchomości, co do której przesłanki takie zaistniały. O ile w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpił skutek polegający na podziale z mocy prawa nieruchomości o nr [...] i przejścia własności jednej z tych nieruchomości na rzecz gminy, o tyle skutek taki nie nastąpił co do udziału w nieruchomości, tak jak zostało to wskazane w decyzji z [...] maja 2006 r. Rację ma zatem organ, że naruszenie ma charakter rażący skoro treść decyzji jest sprzeczna z jednobrzmiącym przepisem prawa. Jednocześnie Sąd zauważył, że prawidłowe jest twierdzenie skarżącej Gminy co do wadliwości stanowiska organu, iż skutek wymieniony w art. 13 ust. 2 ustawy może nastąpić jedynie co do całości nieruchomości. Jak zostało wyżej wskazane skutek taki może nastąpić również co do części obszaru nieruchomości co skutkuje jej podziałem na odrębne działki ewidencyjne. Natomiast omawiany skutek musi dotyczyć całej działki ewidencyjnej, a nie nieruchomości. Powyższe uchybienie organu Sąd postrzega jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jedynie na marginesie należy także wskazać, że organ nie ocenił czy nie zaistniała w niniejszej sprawie negatywna przesłanka wymieniona w art. 156 § 2 k.p.a. (nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne), jednakże biorąc pod uwagę że z okoliczności sprawy wynika, że nieruchomość w dalszym ciągu pozostaje własnością Gminy, tę wadę Sąd również potraktował jako naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., które pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.