II SA/Kr 1652/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi H.S. i W.S. na decyzję nr [ ] [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 października 2013 r. znak: [ ] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących H.S. i W.S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. oddala wniosek uczestniczki K.M. o zasądzenie kosztów postępowania. II SA/Kr/1652/13 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 października 2013 r wydaną na podstawie art. 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 oraz art. 48 prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, po rozpatrzeniu odwołania Państwa H. i W. S. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. z dnia 3 lutego 2012 r , znak PINB – [...], którą w sprawie dotyczącej ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. R. w Z. nakazano H. i W. S., jako współwłaścicielom działki nr [...] w Z. wykonanie rozbiórki ganku znajdującego się po stronie południowej budynku przy ul. R. w Z., który został wybudowany w latach 1997-1998 w miejscu wcześniej istniejącego ganku niezgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie przedmiotowego ganku do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek pani K. M. z dnia 24 września 1998 r – w sprawie ganku wejściowego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na działce [...] w Z.. Przedmiotem długoletniego postępowania była legalność budowy ganku przy południowej stronie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewid. [...] przy ul R. w Z.. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. oparł swoje pierwszo- instancyjne rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust 1 ustawy prawo budowlane. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że ganek powstał w miejscu poprzednio istniejącego starego ganku. Został odbudowany w roku 1998 bez uzyskania wcześniejszej decyzji pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę – zostało uchylone decyzją z dnia 22 listopada 1994 r. Inwestor nigdy nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji ustalił i zakwalifikował wykonane prace, jako znacznie przekraczające zakres robót budowlanych mieszczących się w definicji remontu, bowiem około 1998 r Państwo S. wymienili przegniłe elementy konstrukcji na nowe, wykonali nowe pokrycie dachu z blachy, ocieplili ściany ganku styropianem, otynkowali, założyli rynnę i ruręspustową, zostało wprawione okno. Zakres tych prac wskazuje, że dokonano odbudowy ganku i dlatego Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. przyznał rację organowi I instancji w kwestii zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że wybudowany ganek jest posadowiony, jak wynika z protokołów oględzin około 40 cm od ściany budynku sąsiedniego. Przepisy techniczne wskazują odpowiednie odległości, jakie muszą zostać zachowane przy wznoszeniu budynków. Odstępstwa mogą zaistnieć tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i tylko w odniesieniu do legalnych budynków. Przepis art. 9 prawa budowlanego dopuszczający odstępstwo ma zastosowanie jedynie na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nie jest możliwe, zatem zalegalizowanie obiektu, co, do którego wymagane było wszczęcie procedury przewidzianej przez art. 9 ustawy prawo budowlane. Ganek znajduje się w odległości 40 cm od ściany budynku sąsiedniego, zlokalizowanego zarazem w granicy działki, nie jest wiec zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi dotyczącymi minimalnych odległości, jakie powinny być zachowane między budynkami a granicami działek. Zdaniem organu brak możliwości do wdrożenia postepowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust 2 ustawy prawo budowlane, bowiem dobudowany obiekt narusza przepisy budowlano - techniczne. Skargę od tej decyzji wnieśli H. S. i W. S. domagając się jej uchylenia, zarzucili naruszenie art. 7, 77 kpa w związku z art. 48 prawa budowlanego poprzez : - dokonanie wzajemnie sprzecznych i nieudowodnionych ustaleń polegających na przyjęciu, że dokonano jednocześnie odbudowy ganku a także jego dobudowy, tymczasem zdaniem skarżących był to jedynie remont, bowiem ganek istniał od lat 50 tych ubiegłego wieku a w latach 1997 – 1998 dokonano jedynie jego remontu, bowiem wykonano odtworzenia substancji istniejącej, jako obiekt budowlany. - przyjęcie, że nie jest możliwe doprowadzanie ganku do stanu zgodnego z prawem co jest ustaleniem całkowicie dowolnym, nie popartym dokładną analizą przepisów dotyczących w szczególności ochrony przeciwpożarowej ani jakimkolwiek dowodem - mianowicie ekspertyzą lub opinią rzeczoznawcy budowlanego. Skarga zarzuciła również błędną ocenę, że wobec braku pozwolenia na budowę doszło do samowoli budowlanej i nie jest możliwa jej legalizacja. Legalizacja taka jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących jest możliwe doprowadzenie ganku do stanu zgodności z prawem i jego legalizacja: - możliwe jest dostosowanie ściany ganku w taki sposób by spełniała wymagania wynikające z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej opierając się o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bądź wcześniejsze Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według bowiem § 2 ust 2 rozporządzenia z 2002 r przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1 rozporządzenia mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub Państwowym Wojewódzkim Inspektoratem Sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy. W sprawie nie zlecono wykonania ekspertyzy, która pozwalałaby określić możliwość spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nim urządzenia, w sposób inny niż podany w rozporządzeniu. Ustalenia stanu faktycznego zdaniem skarżących nie są, więc miarodajne i rzetelne. Rozpoznając skargę Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi są zasadne w zakresie braku spójnych ustaleń organu odnośnie zakresu wykonanych prac i ich zakwalifikowania. W decyzji WINB w K. z dnia 16 października 2013 r stwierdzono na str., 3 że " ganek powstał w miejscu poprzednio istniejącego starego ganku. Został odbudowany...", a " inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w chwili budowy nowego ganku". Następnie na str. 4 mowa o "odbudowie ganku " a na str. 5 decyzji o " dobudowie do budynku od strony południowej " Z dotychczasowych ustaleń w sprawie wynika ( wbrew twierdzeniom skargi), że inwestorzy nie przeprowadzili zwykłego remontu ganku w latach 1997 -1998 r, bowiem " wymienili przegnite elementy konstrukcji na nowe, wykona linowe pokrycie dachu z blachy, ocieplili ściany ganku styropianem, otynkowali, założyli rynnę i rurę spustową, zostało wprawione okno" wymaga to jednak dodatkowych rozważań, na podstawie konkretnych ustaleń - czy doszło jedynie do odbudowy, czy może przebudowy bądź rozbudowy, jeśli ganek zwiększył swój dotychczasowy gabaryt. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona jednoznacznych ustaleń faktycznych mając na uwadze specyfikę obiektu. Słusznie zarzuca skarga, ze organy administracyjne nie wszczęły procedury naprawczej, nie wezwały o stosowną ekspertyzę ograniczając się do stwierdzenia, że wobec braku zachowania minimalnych odległości, jakie powinny być zachowane między budynkami i granicami działek nie ma możliwości zalegalizowania obiektu, co, do którego wymagane byłoby wszczęcie procedury przewidzianej w art. 9 ustawy prawo budowlane. Takie stanowisko organu administracyjnego, nie jest prawidłowe. Powoduje to konieczność uchylenia obydwu decyzji organów I i II instancji. Stosownie do brzmienia art. 48 prawa budowlanego nie można pozbawić inwestora – sprawcy samowoli budowlanej możliwości legalizacji obiektu lub jego części. Tego w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym brakowało. Takie rozumienie restytucyjne a nie represyjne przepisu art. 48 prawa budowlanego jednoznacznie wynika z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ nie może podjąć decyzji nakazu rozbiórki, bowiem jest to sankcja najdalej idąca, rodząca nieodwracalne, bądź trudne do odwrócenia skutki.( Komentarz do prawa budowlanego pod red. Prof. Zygmunta Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2013 r., tezy do art. 48 , str. 533-534) Po jednoznacznym dokonaniu ustaleń odnośnie zakresu wykonanych prac, organ zdecyduje o zastosowaniu trybu procedury legalizacyjnej mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm. ) jakie znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w szczególności jego § 2 ust 2, § 12 ust 3 pkt 2 i 3 , a także § 271 i następnych rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r znajdują zastosowanie zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania prawa i jego tzw. retrospektywne działania. Wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 48 § 1 prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, przy braku pełnych ustaleń stanu faktycznego stosownie do art. 77 § 1 kpa było przedwczesne. Te niezbędne czynności wymagać będą wezwania inwestorów o złożenie stosownej ekspertyzy budowlanej, która jednoznacznie odpowie na pytanie czy jest możliwość dostosowania ganku do wymogów przepisów prawa i jeśli tak to, czego wymaga. Z tych względów orzeczono na podstawie art. 145 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm). Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek uczestniczki K. M. ( nie będącej stroną skarżącą) o zasądzenie kosztów postępowania został oddalony, bowiem nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach kpa i ppsa, dotyczących zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami.