II OSK 2836/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. i I. S. jako następców prawnych W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2551/13 w sprawie ze skargi J. P., E. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 2551/13, po rozpoznaniu skarg J. P., E. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2013r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I - uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty P. z dnia 10 września 2009r., nr ..., w pkt II - oddalił skargę E. S. i W. S., w pkt III - stwierdził, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt IV - zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. P. koszty postępowania sądowego w kwocie 457 zł. Wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy: Starosta P. decyzją z dnia 10 września 2009r. nr ... udzielił J. P. pozwolenia na budowę budynku Zakładu Fizjoterapii i Masażu "B." na działkach o nr ewid. ... i ... przy ul. Z. w P.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiły E. S. i M. J. Wojewoda L. decyzją z dnia 31 lipca 2013r. nr ... odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia 10 września 2009r. Decyzją z dnia 1 października 2013r. nr ... Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. S. i M. J., uchylił decyzję Wojewody L. z 31 lipca 2013r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z 10 września 2009r. w zakresie dotyczącym czterech miejsc parkingowych usytuowanych w odległości 3m od granicy z działką nr ewid. ... i jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. ... i stwierdził nieważności decyzji Starosty P. w tym zakresie. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza projektu budowlanego Zakładu Fizjoterapii i Masażu "B." na działkach o nr ewid. ... i ... przy ul. Z. w P. wykazała, że zakładał on realizację ośmiu miejsc parkingowych na ww. działkach. Powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskazano, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W przypadku stwierdzenia naruszeń w ww. zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano, że zgodnie z treścią § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie i 6m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Jak wynika z akt sprawy, projekt zagospodarowania terenu zakładał usytuowanie na działkach nr ewid. ... i ... czterech miejsc postojowych w odległości 3,0m i trzech miejsc postojowych w odległości ok. 7,5m od granicy z działką budowlaną nr ewid. ... oraz jednego miejsca postojowego dla niepełnosprawnych w granicy z działką budowlaną nr ewid. .... Organ II instancji uznał, że koncepcja zagospodarowania terenu nie pozwala na ocenę, iż w ramach inwestycji zostaną zrealizowane grupy miejsc postojowych zawierające określoną ilość stanowisk, nie przekraczającą 4. W tym kontekście zachodzą podstawy pozwalające uznać, że przedłożoną koncepcję zagospodarowania terenu należało traktować jako projekt budowlany m.in. parkingu na 7 miejsc postojowych, czyli jako jednego zgrupowania takiej ilości stanowisk. Organ wskazał w tej kwestii na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2015/10. W ocenie organu odwoławczego, projektowane miejsca postojowe na działkach o nr ewid. ... i ..., nie spełniają warunków określonych w § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., co obliguje do stwierdzenia, że decyzja Starosty P. z 10 września 2009r. w części, w której udzieliła pozwolenia na budowę czterech miejsc parkingowych usytuowanych w odległości 3m od granicy z działką nr ewid. ... i jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. ..., wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Również niemożliwe do zaakceptowania są skutki stwierdzonego naruszenia. Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Organ II instancji uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzja Starosty nie narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Składając w dniu 7 lipca 2009r. wniosek o pozwolenie na budowę inwestor J. P. złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy działki, na których realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były postanowieniami uchwały Rady Miasta P. z dnia 29 listopada 2007r. Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., w którym obszar, na którym znajdują się ww. działki inwestycyjne oznaczony jest symbolem B9.MN/U. Paragraf 31 uchwały stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem B9.MN/U przewiduje się jako przeznaczenie podstawowe terenu - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej oraz usługi nieuciążliwe, sytuowane w budynkach mieszkalnych lub w oddzielnych budynkach na działkach z zabudową mieszkaniową, jak również na osobnych działkach. Z powyższego wynika, że na działkach nr ewid. ... i ... jest możliwa lokalizacja usług nieuciążliwych bez konieczności realizacji zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, § 7 pkt 6 lit. a uchwały stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o usługach nieuciążliwych należy przez to rozumieć usługi, których uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki i nie będące przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko wymienionymi w obowiązujących przepisach prawa, tj. inwestycji, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest, ani nie musi być wymagany, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Organ uznał, iż przedmiotowa inwestycja - budynek Zakładu Fizjoterapii i Masażu "B." - nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji organu powiatowego. Akta sprawy nie wykazały również, aby sporne przedsięwzięcie powodowało uciążliwości w emisji substancji i energii. Podsumowując powyższe organ wskazał, że na terenie oznaczonym w planie symbolem B9.MN/U, jest możliwa lokalizacja budynku Zakładu Fizjoterapii i Masażu "B.". Zdaniem organu wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Parametry projektowanej inwestycji nie naruszają ustaleń ww. uchwały Rady Miasta P. z dnia 29 listopada 2007r., co do linii zabudowy oraz wysokości zabudowy - do 12m (maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne). Wyjaśniono, że § 7 pkt 17 uchwały w sprawie miejscowego planu stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o maksymalnej wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć ustaloną w planie nieprzekraczalną ilość kondygnacji nadziemnych budynku (w analizowanym przypadku - 3 kondygnacje) lub największą odległość pomiędzy poziomem terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (w analizowanym przypadku 0,18m), a najwyższym punktem przekrycia dachu (w analizowanym przypadku 11,82m). Projektowana wysokości zabudowy wynosi więc 12,00m i 3 kondygnacje nadziemne, a tym samym bezzasadna jest argumentacja odwołujących się, dotycząca powyższej kwestii. Potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje także, zdaniem organu II instancji, zarzut odwołania M. J. dotyczący faktu, że "teren inwestycji - działek nr ... i ... został podwyższony o ponad 50 cm", gdyż dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany ukształtowania terenu. Za chybioną uznano również argumentację odwołania E. S., jakoby parametry projektowanego budynku rażąco naruszały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., co do maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (max. 0,7) i powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych (nie mniejsza niż 50%). Organ podkreślił, że wskaźnik intensywności zabudowy nie jest tożsamy z powierzchnią zabudowy. Zgodnie bowiem z § 7 pkt 16 uchwały z dnia 29 listopada 2007r., ilekroć w uchwale jest mowa o maksymalnym wskaźniku intensywności zabudowy, należy przez to rozumieć stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych (w analizowanym przypadku - 509,59m) na danej działce do jej ogólnej powierzchni (w analizowanym przypadku - 749m). Jednocześnie, stosownie do § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o powierzchni terenu biologicznie czynnej - należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10m, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty P. z 10 września 2009r. określono, że wskaźnik intensywności zabudowy został zaprojektowany na poziomie 0,69, natomiast powierzchnia biologicznie czynna działek budowlanych wynosi 50%. Organ zauważył przy tym, że teren inwestycyjny ma 749m2, a powierzchnia zabudowy 174m2. Zatem powierzchnia działki zajętej pod budynek stanowi 23% działki. Główny Inspektor wskazał także, że ilość miejsc parkingowych obliczona wg danych określonych w projekcie budowlanym, dotyczących powierzchni usług i liczby zatrudnionych jest zgodna z § 24 ust. 13 pkt 3 uchwały. Jednocześnie wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych wynikających ze znajdującej w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym brak bowiem przepisów prawnych, które obligowałby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny. Natomiast kwestia kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem należy do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Ponadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 16 ust. 10 pkt 6 uchwały z dnia 29 listopada 2007r., na terenach objętych planem zaleca się dostosowanie architektury budynków do otaczającego krajobrazu, poprzez staranne opracowanie projektowe oraz zastosowanie tradycyjnych materiałów wykończeniowych (dachówka) i dachów o zmiennej geometrii, o nachyleniu połaci dachowych wynoszącym od 20° do 60°, przy czym dopuszcza się inne przekrycia zwieńczone attykami, gzymsami lub dachami płaskimi, w tym z urządzoną zielenią. Z powyższego przepisu nie wynika bezwzględne stosowanie dachówki jako materiału wykończeniowego dachy ("dopuszcza się inne przykrycia"), jak również nie wynika, iż nowo projektowane dachy mają mieć kąt nachylenia połaci dachowej wynoszący od 20° do 60° (a jedynie, że są one zalecane). W konsekwencji, organ II instancji stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieprzystosowania projektowanego obiektu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach położonych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. O kwestiach zachowania ładu przestrzennego przy realizacji nowych przedsięwzięć przesądzają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś dane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., nie sposób zarzucić skutecznie, aby naruszało ono miejscowy ład przestrzenny. Organ zauważył także, że L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. decyzją z 28 maja 2009r., zmienioną decyzją z 29 lipca 2009r. wyraził zgodę na omawianą inwestycję. W rezultacie organ stwierdził, że badana decyzja nie narusza rażąco również warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. organ zauważył, że elewacja wschodnia z otworami okiennych i drzwiowych projektowanego budynku znajduje się w odległości 17,0m od granicy z działką o nr ewid. ... (ul. Z.), natomiast elewacja zachodnia z otworami okiennych i drzwiowych znajduje się w odległości od 5,0m do 5,2m od granicy z działką nr ewid. ... Elewacja północna z otworami okiennych i drzwiowych znajduje się w odległości 4,3m od granicy z działką o nr ewid. ..., natomiast elewacja południowa z otworami okiennych i drzwiowych znajduje się w odległości 4,30m od granicy z działka o nr ewid. .... GINB uznał, że sporna inwestycja nie narusza też rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Nadto, kwestionowana decyzja Starosty P. w zakresie, w którym nie dotyczy budowy czterech miejsc parkingowych usytuowanych w odległości 3m od granicy z działką nr ewid. ... i jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. ..., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ decyzja Starosty P. z dnia 10 września 2009r. w części, w której nie udzieliła pozwolenia na budowę czterech miejsc parkingowych usytuowanych w odległości 3m od granicy z działką nr ewid. ... i jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. ..., nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., należało odmówić stwierdzenia jej nieważności w tej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 2581/13), J. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż zaszły przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności (decyzji Starosty) w części dotyczącej 5 miejsc postojowych, w szczególności w zakresie skutków społeczno-ekonomicznych przyjętego rozwiązania zagospodarowania terenu w tym zakresie, 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że miejsca parkingowe należy potraktować jako parking na 7 miejsc postojowych, czyli jako jednego zgrupowania takiej ilości stanowisk oraz uznanie, że przyjęte rozwiązanie powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek, 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, dla których organ uznał, że doszło do takiego rodzaju naruszenia przepisów, które nie dają się pogodzić ze skutkami społeczno-ekonomicznymi przyjętego rozwiązania zagospodarowania terenu w zakresie 5 miejsc postojowych. Ponadto skargę na decyzję z dnia 1 października 2013 r. (zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 2551/13) wnieśli E. S. i W. S., kwestionując ww. decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu wojewódzkiego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. (tj. w części nie uwzględniającej odwołania). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 24 pkt 13.6 (zamiast ust. 13 pkt 6) uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie miejscowego planu, 2) art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. 3) art. 35 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i w zw. z przepisami uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie planu miejscowego. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i w zw. z przepisami uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007 r. Na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć sprawę ze skargi J. P. oraz sprawę ze skargi E. S. i W. S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalej prowadzić pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 2551/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę J. P. uznał, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej stwierdza nieważność decyzji Starosty P. z 10 września 2009r. została wydana z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wymagała w tej części uchylenia. Kontrolując zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie (ze skargi E. S. i W. S.), Sąd uznał, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżących są nieuzasadnione. Sąd wskazał, że projekt zagospodarowania terenu zakłada usytuowanie na działkach nr ewid. ... i ... ośmiu miejsc postojowych, w tym: czterech miejsc postojowych w odległości 3,0m od granicy z działką budowlaną o nr ewid. ..., trzech miejsc postojowych w odległości ok. 7,5m od granicy z działką budowlaną nr ewid. ... (a jednocześnie od strony drogi, tj. ul. Z.) oraz jednego miejsca postojowego dla niepełnosprawnych w granicy z działką budowlaną nr ewid. .... Organ II instancji zakwestionował sposób usytuowania czterech miejsc postojowych w odległości 3,0m od granicy z działką budowlaną o nr ewid. ... oraz sposób usytuowania jednego miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych. Powołał się na § 19 rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych i uznał, że usytuowanie ww. miejsc w odległości mniejszej niż 6m jest niezgodne z treścią tego przepisu, a to świadczy o tym, iż organ architektoniczno-budowlany nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił oceny organu odwoławczego, że przedłożoną koncepcję zagospodarowania terenu należało traktować jako projekt budowlany m.in. parkingu na 7 miejsc postojowych, czyli jako jednego zgrupowania takiej ilości stanowisk i zauważył, że Główny Inspektor nie orzekał w postępowaniu zwykłym, a orzekając w postępowaniu nieważnościowym winien był nie tyle opowiedzieć się za określoną koncepcją zagospodarowania terenu dla potrzeb zastosowania § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co rozważyć, czy przepis ten może być różnie interpretowany, i czy dopuszczalna jest także taka interpretacja, w świetle której projekt zagospodarowania terenu nie byłby niezgodny z prawem. Nie wyjaśnił w konsekwencji, czy rzeczywiście tak jak przyjął, należy odczytywać projekt budowlany, a co więcej, że tylko i wyłącznie takie odczytanie projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora jest prawidłowe, a każde inne stanowić będzie rażące naruszenie prawa. Sąd zauważył przy tym, że powołany § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego można odczytywać albo w ten sposób, iż stosując go należy uwzględnić wszystkie miejsca postojowe związane z inwestycją, albo pewne grupy miejsc, w zależności od tego, czy są zbliżone najbardziej do tej samej, czy innej działki budowlanej. Można więc stosując ten przepis przyjąć dwie różne jego interpretacje. W realiach niniejszej sprawy zaprojektowane miejsca postojowe można podzielić albo na trzy albo na dwie grupy miejsc, a także można traktować je jako jedno zgrupowanie miejsc. W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak było podstaw w sprawie do zakwestionowania badanej decyzji w części dotyczącej czterech miejsc postojowych usytuowanych w odległości 3,0m od granicy z działką budowlaną o nr ewid. .... Naruszenie prawa dostrzeżone przez organ w tym zakresie nie miało bowiem charakteru oczywistego. W ocenie Sądu, należało zgodzić się z organem II instancji co do tego, że sposób usytuowania jednego miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych w sposób oczywisty narusza § 19 ust. 2 rozporządzenia, albowiem miejsce to zostało zaprojektowane w granicy z działką budowlaną o nr ewid. .... W ocenie Sądu, samo oczywiste naruszenie prawa nie stanowi jeszcze o konieczności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dopiero bowiem ocena skutków społeczno-gospodarczych wywołanych naruszeniem, decyduje o jego kwalifikacji. W zaskarżonej decyzji nie wykazano zaś, aby skutki te były tego rodzaju, że są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Przy czym, samo wskazanie na bezwzględny charakter naruszonych przepisów o skutkach takich nie przesądza, a do tego w istocie sprowadza się argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, ten aspekt sprawy wymagał głębszej analizy. Należało w szczególności rozważyć, czy usytuowanie miejsca postojowego w granicy z działką o nr ewid. ... ogranicza sposób zagospodarowania tej działki. Oceny takiej zabrakło, dlatego też Sąd uznał zaskarżoną decyzję i w tym zakresie za wadliwą. Reasumując, Sąd podzielił zarzuty podniesione przez J. P., i zgodził się ze skarżącą, że organ II instancji błędnie przyjął, iż badana decyzja w zakresie dotyczącym czterech miejsc postojowych usytuowanych w odległości 3,0m od strony działki budowlanej o nr ewid. ... została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli w tej materii doszło do naruszenia, to (wobec brzmienia § 19 ust. 2 rozporządzenia) nie miało ono charakteru oczywistego. Stąd też, zdaniem Sądu, decyzja Głównego Inspektora w opisanym zakresie wydana została z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 warunków technicznych. Natomiast w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja dotyczy miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych, Sąd uznał, że jest ona co najmniej przedwczesna, albowiem organ nie wykazał, iż naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter kwalifikowany, a to z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze jakie to naruszenie za sobą pociąga (które to nie zostały dostatecznie w sprawie rozważone). Kontrolując zaskarżoną decyzję w pozostałej części, Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu. Organ II instancji prawidłowo bowiem przyjął, że badana decyzja nie została wydana ani z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ani art. 33 ust. 2 pkt 2, czy (budzącego największe wątpliwości) art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Decyzja Starosty P. z 10 września 2009r. zapadła po rozpatrzeniu wniosku inwestora – J. P., do którego załączono prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wniosku o pozwolenie na budowę wskazano na działkę pod inwestycję o nr ewid. ... i ... i do tych nieruchomości ww. oświadczenie się odnosi. Wydając decyzję Starosta P. dokonał sprawdzeń przewidzianych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czemu dał temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, wskazując na zapisy obowiązującego na terenie inwestycyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontekście zapisów planu miejscowego rozważał takie parametry inwestycji jak wysokość obiektu, wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna. Wziął także pod uwagę, iż działki pod inwestycję objęte są strefą ochrony konserwatorskiej, stąd też dostrzegł, że do wniosku załączono decyzje konserwatora zabytków, wyrażające zgodę na projektowane przedsięwzięcie. Analiza decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nie wykazała, aby ustalenia organu architektoniczno-budowlanego co do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem były wadliwe, i aby w tej kwestii doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Odpowiadając na zarzuty skargi E. S. i W. S. Sąd wskazał, że sporna inwestycja – Zakład Fizjoterapii i Masażu "B.", została zaprojektowana na dwóch działkach przy ul. Z. w P., objętych uchwałą nr ... Rady Miasta P. z dnia 29 listopada 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., w którym wskazane działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem B9.MN/U. Zgodnie z § 31 ust. 1 planu miejscowego, dla terenu oznaczonego symbolem B9.MN/U ustala się, że przeznaczeniem podstawowym terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy wolnostojącej oraz usługi nieuciążliwe, sytuowane w budynkach mieszkalnych lub w oddzielnych budynkach na działkach z zabudową mieszkaniową jak również na osobnych działkach. W § 31 ust. 2 pkt 2 planu przewidziano, że na tym terenie obowiązują następujące zasady zagospodarowania: ustala się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej z zastrzeżeniem, że na jednej działce budowlanej może być zlokalizowany jeden budynek mieszkalny, oraz zabudowy usługowej w oddzielnych budynkach na działkach z zabudową mieszkaniową jak również na osobnych działkach. W § 31 ust. 3 planu miejscowego ustalono natomiast dla analizowanego terenu (w ramach zasad kształtowania zabudowy), że maksymalna wysokość zabudowy wynosi do 12,0m (maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne) – pkt 1, parkingi i garaże dla wszystkich nowo wznoszonych obiektów powinny być zlokalizowane na terenie posesji, na której obiekt będzie wznoszony - wg minimalnego wskaźnika ustalonego w § 24 – pkt 2, maksymalna intensywność zabudowy nie może przekraczać wskaźnika 0,7 – pkt 5. W § 31 ust. 4 uregulowano zaś zakaz lokalizacji usług i działalności uciążliwej oraz, że powierzchnia biologicznie czynna działek budowlanych nie może być mniejsza niż 50% ich powierzchni. Rozważając sprawę w kontekście przywołanych ustaleń planu miejscowego, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja opierała się na wadliwej ich interpretacji, czy błędnej ocenie stanu sprawy. Z przytoczonych zapisów planu wynika, iż dla terenu oznaczonego w planie symbolem B9.MN/U przewidziano usługi nieuciążliwe jako przeznaczenie podstawowe terenu, które mogą być sytuowane również w oddzielnych budynkach na działkach bez zabudowy mieszkaniowej. Nadto, z zapisów tych wynika także, że tego rodzaju zabudowa może być zlokalizowana na dwóch działkach budowlanych. § 31 ust. 2 pkt 2 planu wprowadza wprawdzie ograniczenie w sytuowaniu więcej niż jednego obiektu na jednej działce, jednakże nie oznacza to, że jeden obiekt nie może powstać na dwóch działkach budowlanych. Sąd dodał, że w § 7 pkt 6a planu miejscowego zdefiniowano na użytek planu usługi nieuciążliwe i planowana inwestycja jest z tą definicją zgodna. Nadto, zdaniem Sądu, planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi planu, na co słusznie zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji. I tak, projektowany budynek nie przekracza 12m wysokości i posiada 3 kondygnacje. Wysokość obiektu została ustalona w sprawie z uwzględnieniem danych wynikających z projektu budowlanego i definicji zawartej w § 7 pkt 17 planu dotyczącej maksymalnej wysokości zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,69 i został wyliczony z uwzględnieniem § 7 pkt 16 planu miejscowego definiującego maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy. Do jego wyliczenia należało przyjąć sumę powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych na danej działce do jej ogólnej powierzchni. Zgodnie z projektem budowlanym suma powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji to 509,59m2, a wielkość działki to 749m2. Stosunek tych wielkości daje wynik 0,69. Również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został zachowany, biorąc pod uwagę, iż całkowita powierzchnia działki to 749m2, a powierzchnia projektowanej zabudowy wynosi 174m2, do której należy dodać powierzchnie dróg i placów, tj. 200,4m2. Brak jest podstaw do przyjęcia, że projekt budowlany jest w sposób rażący sprzeczny z planem miejscowym w zakresie ilości projektowanych miejsc postojowych. Projekt budowlany zawiera wyliczenie ilości miejsc postojowych, z uwzględnieniem prawidłowego przepisu, tj. § 24 ust. 13 pkt 3 planu miejscowego. Zgodnie z tym unormowaniem, dla usług i handlu oraz administracji ustalono następujące minimalne wskaźniki parkingowe - 30 stanowisk / 1000m2 p. u. i 35 miejsc na 100 zatrudnionych, nie mniej jednak niż 3 miejsca na jeden lokal. Wskazano też, że plan miejscowy nie precyzuje, jak należy obliczyć powierzchnię, od której uzależniono wyliczenie minimalnej ilości miejsc parkingowych. Tym samym, Sąd zgodził się z organem II instancji, że również w tej kwestii nie można stwierdzić kwalifikowanej niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami prawa. Nie sposób bowiem w takiej sytuacji uznać, że ewentualne naruszenie prawa polegające na przyjęciu do wyliczenia miejsc parkingowych zaniżonej powierzchni użytkowej, miało charakter oczywisty. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione przez E. S. i W. S. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty te w szczególności nie wykazały, aby badana decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, a to w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i konkretnymi, wskazanymi w skardze zapisami planu miejscowego, w tym aby była niezgodna w sposób rażący z § 16 ust. 10 pkt 6 planu, mającego charakter jedynie "zalecenia". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zaskarżając go w całości i zarzucając: naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. (w zakresie pkt I wyroku) - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. i w zw. z art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 ust. 1 lit a i c oraz art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z § 24 pkt 13.6 uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007r. Nr ... - poprzez niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi J. P. w wyniku błędnego uznania, iż: - w zakresie dotyczącym czterech miejsc parkingowych usytuowanych w odległości 3m od granicy z działką o nr ewidencyjnym ... nie miało miejsca naruszenie prawa o charakterze oczywistym, a zatem nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części. Brak "oczywistości" ma wynikać z rozbieżności w zakresie wykładni § 19 i możliwości przyjęcia dwóch interpretacji tego przepisu. Tymczasem argumenty przytoczone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie, które należy w pełni podzielić, w sposób jednoznaczny, wyraźny i przekonywujący wykazują i potwierdzają brak rozbieżności interpretacyjnych; - w zakresie jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. ... (dla osób niepełnosprawnych) nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa z racji braku należytej oceny przez organ skutków społeczno gospodarczych takiego bezspornie niezgodnego z prawem usytuowania miejsca. Tymczasem o rażącym charakterze naruszenia decyduje bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu - jak przyjmuje to GINB. Wykładnia odmienna jaką przedstawia WSA sprowadzająca się do oceny skutków społeczno-gospodarczych i wpływu na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej powodowałaby całkowity relatywizm w stosowaniu prawa. Taka wykładnia godzi z kolei w zasadę legalności i zagraża konstytucyjnej zasadzie praworządności; (w zakresie pkt II wyroku) - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 24 pkt 13.6 uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007 r. Nr ... i w zw. z art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 ust. 1 lit a i c oraz 141 ust. 4 i 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi W. S. w wyniku wadliwego zastosowania i nie uznania za rażące naruszeń prawa zawartych w decyzji Starosty P. z dnia 10 września 2009 r., a polegających na: 1. braku dla inwestycji co najmniej 3 miejsc parkingowych będącego wynikiem błędnego obliczenia ilości niezbędnych do obsługi obiektu miejsc parkingowych. Przy obliczeniu ilości miejsc pominięta bowiem została powierzchnia użytkowa całej kondygnacji podpiwniczenia, w której to według projektu zlokalizowane zostały pełnowartościowe pomieszczenia związane wyłącznie z funkcją usługową obiektu (założenia technologiczne i BHP). W ocenie skarżącego stanowi to ewidentne rażące naruszenie prawa bowiem efekt dokonanego "przeoczenia" oznaczać powinien brak możliwości realizacji inwestycji o założonej w projekcie budowlanym powierzchni i kubaturze. Pozbawienie przez WSA charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. argumentem mówiącym o braku obowiązywania norm w sposób jednoznaczny pozwalający na stosowanie zasad pomiaru powierzchni użytkowej jak i przywołany przez organ brak w planie zasad obliczania powierzchni (i sprowadzenie tego zagadnienia wyłącznie do kwestii wykładni prawa) stanowi o akceptowaniu całkowitej dowolności, która oznacza rażące naruszenie prawa; 2. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i w zw. z przepisami uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007 r. Nr ... poprzez nieuznanie za rażące naruszeń prawa popełnionych przez organ budowlany przy przeprowadzonej kontroli zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z zapisami planu miejscowego, na skutek błędnej wykładni jego zapisów a zwłaszcza: a) § 31 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 7 pkt 18 i § 6 części opisowej powyższej uchwały poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapis części ogólnej (§ 7 pkt 18 definiujący pojęcie działki inwestycyjnej jako obejmującą jedną lub kilka działek na której realizowana jest jedna inwestycja, objęta jednym pozwoleniem) przesądza o możliwości łączenia działek i możliwości realizacji na kilku działkach jednego obiektu, gdy tymczasem - właściwa wykładnia zapisów dotyczących terenu oznaczonego symbolem B9.MN/U prowadzi do wniosku, iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi nieuciążliwe, sytuowane w budynkach mieszkalnych lub oddzielnych budynkach na działkach z zabudową mieszkaniową może być realizowana w formie zabudowy wolnostojącej - bez możliwości łączenia działek ("...na jednej działce budowlanej może być zlokalizowany 1 budynek mieszkalny..."). Bezspornie zdaniem skarżącego kasacyjnie zapis § 31 stanowi lex specialis i definicja działki inwestycyjnej nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Tym bardziej, że znajdujący zastosowanie dla terenu B9 przepis § 21 ust. 2 pkt 2 nakazuje dostosowanie nowej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie skali i bryły. Przyjęcie wykładni organu jak i WSA i zastosowanie definicji terenu inwestycyjnego dla przekreślenia zasady lokalizacji 1 budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej mogłaby prowadzić w efekcie do połączenia np. 7 działek i wybudowania na tych działkach jednego odpowiednio długiego obiektu o nieuciążliwej funkcji usługowej, co oczywiście przekreślałoby charakter terenu jako obszaru o podstawowej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej; c) § 31 w zw. z § 7 pkt 18 i § 6 i poprzez błędną wykładnię i zrównanie pojęcia działki inwestycyjnej o jakiej mowa w § 7 pkt 18 z pojęciem "działki budowlanej" o jakiej mowa w § 31 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz, że definicja ta oznacza zgodę na realizację obiektów na kilku działkach budowlanych - niezależnie od ustaleń szczególnych dotyczących przeznaczenia poszczególnego terenu. Pojęcie "działki budowlanej" ma charakter normatywny i zawarte jest w pkt 11 art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie to w powiązaniu z jednoznacznym wymogiem zawartym w § 31 realizacji zabudowy - na działce budowlanej w formie wolnostojącej, stanowi jednoznaczny zakaz łączenia działek - w rozumieniu § 7 pkt 18 uchwały na terenie B9.MN/U. Przedmiotowy teren ma bowiem charakter szczególny z racji historycznie ukształtowanej zabudowy - co stało się podstawą objęcia go ochroną konserwatorską i nakazu zachowania dotychczasowej formy i skali zabudowy. W ocenie skarżącego możliwość łączenia działek na tym terenie musiałaby wynikać wprost z zapisu planu a nie być wywodzona z zapisów ogólnych, definicji pozostającej bez związku z istotą zabudowy. b) § 31 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z § 7 pkt 18 i § 6 16 ust. 10 pkt 4 poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż na terenie B9.MN/U funkcja usługowa należy do przeznaczenia podstawowego co może być rozumiane jako możliwość lokalizowania na dowolnej ilości działek obiektów pełniących wyłącznie funkcję usługową. Tymczasem jedyna i prawidłowa wykładnia zapisu wyklucza samodzielną funkcję usługową obiektów bez jej powiązania z zabudową mieszkaniową. Można zasadnie twierdzić, iż w świetle zapisów zawartych w § 31 ust. 1 planu funkcja usługowa jest możliwa nie z zasady a jedynie jest dopuszczalna i musi być traktowana jako uzupełniająca zabudowę mieszkaniową i powinna być integralnie z nią związana. Co więcej (§ 31 ust. 2 pkt 2 na jednej działce budowlanej może być zlokalizowany jeden budynek mieszkalny a zabudowa usługowa w oddzielnych budynkach jedynie na działkach z zabudową mieszkaniowa jak również na osobnych działkach. Określenie "na osobnych działkach" nie może być potraktowane jako "klucz" do zrównania funkcji usługowej z mieszkaniową, bowiem w efekcie mogłoby to prowadzić do całkowitej zmiany charakteru zabudowy całego terenu B9. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zabudowa usługowa na "osobnych działkach" mogłaby być realizowana jedynie wówczas, gdyby możliwy był podział działki budowlanej na tym obszarze, realizowany według zasad podziału określonych w § 20 planu. Na traktowanie funkcji usługowej jako uzupełniającej wskazuje nadto treść ust. 5 § 1 planu miejscowego nakazującego stosowanie ustaleń ogólnych zawartych w rozdziale 2 - w tym w szczególności w § 16-24. Tym samym w szczególności znajduje zastosowanie zapis § 16 ust. 10 pkt planu który jednoznacznie wskazuje, że na terenach zabudowy jednorodzinnej, w budynkach mieszkalnych zezwala się na przeznaczenie części pomieszczeń na cele usług nieuciążliwych zgodnie przepisami prawa budowlanego; c) § 16 ust. 10 pkt 16 planu miejscowego poprzez niedostrzeżenie rażącego naruszenia prawa w zaakceptowaniu zastosowanych w projekcie kątów nachylenia połaci dachowych (15 i 78 stopni zamiast 20-60 stopni) i pokrycia dachu (blacha płaska zamiast dachówki); d) § 7 pkt 17 planu miejscowego poprzez niedostrzeżenie i niedostateczne wyjaśnienie rozbieżności istniejących w projekcie pomiędzy poziomami odniesienia -0,18 a poziomem wejścia w zestawieniu z poziomem 0,00, które w ocenie skarżących stanowią, iż rzeczywista wysokość budynku przekracza 12,00m. e) § 24 poprzez ewidentne niedostrzeżenie rażącego naruszenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Rachunkowe zestawienie 696m2 do 749m2 wykazuje wynik 0,9 co jest oczywiście wartością wyższą od dopuszczalnego 0,7. Podobnie nie sposób dostrzec na planie zagospodarowania działki przy zaprojektowanej powierzchni zabudowy i wybrukowaniem niemal całej pozostałej powierzchni dla uzyskania i tak znacznie zaniżonej ilości miejsc parkingowych 376m2 powierzchni biologicznie czynnej, która także powinna zostać pokazana, wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu decyzji Wojewody jak i GINB, którego wyliczenia a zwłaszcza wnioski są całkowicie niejasne; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że ocena skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez decyzję naruszającą prawo stanowi dodatkową przesłankę stwierdzenia nieważności naruszającej prawo decyzji mimo, że przesłanka taka nie wynika z tego i jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego czy postępowania; a ponadto: naruszenie prawa materialnego tj. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i w zw. z przepisami uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007 r. Nr ... poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie wyrażającą się przyznaniem pierwszeństwa prawu zabudowy stanowiącej realizację prawa własności pomimo istnienia jednoznacznego ograniczenia tego prawa w przypadku nieruchomości objętych przedmiotową decyzją w postaci wymogów narzuconych planem miejscowym, które nie pozwalają na realizację obiektu w kształcie określonym pozwoleniem na budowę. Stwierdzone odstępstwa od planu miejscowego organy potraktowały jako nie mające charakteru rażącego - co jest możliwe tylko przy założeniu potraktowania planu jako wytycznych - postulatów a nie jako bezwzględnie obowiązujących wymogów dotyczących zabudowy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie wyroku w pkt I i oddalenie skargi J. P.; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2013r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody L.ego z dnia 31 lipca 2013r. 3) zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 26 czerwca 2014r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poinformował, że W. S. zmarł w dniu 20 maja 2014r., a jego następcami prawnymi są: żona E. S., dzieci M. S., I. S., E. S. i A. S. Zarządzeniem z dnia 8 lipca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał następców prawnych W. S. do złożenia oświadczenia, czy podtrzymują skargę kasacyjną wniesioną przez W. S. od wyroku z dnia 12 marca 2014r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie E. S., działająca również jako przedstawiciel ustawowy małoletniej Izabelli S. poinformowała, że podtrzymuje skargę kasacyjną wniesioną przez W. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja, która nie odpowiada tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić skarżącego w wyborze przepisów, które mogły być naruszone w zaskarżonym wyroku i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia okoliczności, które uzasadniałyby nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art.174 pkt 1 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, co pozwala na skontrolowanie procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Uchybienie prawu materialnemu przez błędne zastosowanie polega na błędnym uznaniu, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada hipotetycznemu stanowi przewidzianemu w danym przepisie. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do pkt I zaskarżonego wyroku, dotyczą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. i w zw. z art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 ust. 1 lit a i c oraz 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z § 24 pkt 13.6 uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007r. Nr .... Wskazany w zarzucie § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r., zw. dalej rozporządzenie, stanowi, że odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie (pkt 1) i 6m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie (pkt 2). Zarzuty te sprowadzają się do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w zakresie dotyczącym usytuowania czterech miejsc parkingowych w odległości 3m od granicy z działką o nr ewid. ... i jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. .... W ocenie skarżącego kasacyjnie argumenty GINB potwierdzają brak rozbieżności interpretacyjnych § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. W ocenie Sądu I instancji, przepis ten można interpretować w ten sposób, że stosując go należy uwzględniać wszystkie miejsca postojowe związane z daną inwestycją, albo pewne grupy miejsc, w zależności od tego, czy są zbliżone najbardziej do tej samej czy innej działki budowlanej. W sprawie niniejszej, na podstawie projektu zagospodarowania można uznać, że zaprojektowane miejsca postojowe można podzielić na trzy albo dwie grupy miejsc, a także można traktować je jako jedno zgrupowanie miejsc. Słusznie Sąd I instancji uznał, że ocena GINB, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę jednego parkingu z 7 wydzielonymi miejscami postojowymi, a nie zespołu (grup) miejsc postojowych nie przesądza o tym, że rzeczywiście tak należy odczytywać ten projekt budowlany, a co więcej, że tylko i wyłącznie takie odczytanie projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora jest prawidłowe, a każde inne stanowić będzie rażące naruszenie prawa. W postępowaniu nieważnościowym, obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym zwykłym. Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie jednoznacznie sprzeczne z treścią przepisu. W postępowaniu, którego przedmiotem jest zbadanie decyzji przez pryzmat przesłanek nieważnościowych organ nie rozstrzyga o sprawie administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do zakwestionowana zaskarżonej decyzji w części dotyczącej czterech miejsc postojowych, usytuowanych w odległości 3,0m od granicy z działką budowlaną nr ewid. ..., bowiem przy przyjęciu, że mamy do czynienia z grupą miejsc postojowych odległość ta była zgodna z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Nie jest natomiast zrozumiałe stanowisko Sądu I instancji, odnoszące się do jednego stanowiska postojowego dla osób niepełnosprawnych, które usytuowane jest w granicy z działką nr ewid. .... Sąd stwierdził bowiem, że to usytuowanie w sposób oczywisty narusza § 19 ust. 2 rozporządzenia, jednak dopiero ocena skutków społeczno-gospodarczych wywołanych tym naruszeniem, tzn. ocena czy usytuowanie miejsca ogranicza sposób zagospodarowania działki nr ewid. ... decyduje o kwalifikacji naruszenia jako rażącego, a takiej oceny w sprawie nie dokonano. Należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że takie stanowisko Sądu I instancji narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. i w zw. z art. 145 ust. 1 lit a p.p.s.a. Skarga kasacyjna z tego względu zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wymaga ponownej kontroli przez Sąd I instancji legalność zaskarżonej decyzji w tej części. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej - w zakresie pkt II wyroku. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 24 pkt 13.6 uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007 r. Nr ... i w zw. z art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 ust. 1 lit a i c oraz art. 141 ust. 4 i art. 151 P.p.s.a., dotyczy oddalenia skargi W. S. w wyniku wadliwego zastosowania i nieuznania za rażące naruszenia prawa polegającego na braku dla inwestycji co najmniej 3 miejsc parkingowych, będącego wynikiem błędnego obliczenia ilości niezbędnych miejsc do obsługi obiektu miejsc parkingowych. Na wstępie należy zauważyć, że uchwała Rady Miasta P. Nr ... została podjęta dnia 29 listopada 2007r., zaś § 24 nie zawiera "pkt 13.6", lecz ust. 13 pkt 6, w którym ustalono minimalne wskaźniki parkingowe. Plan miejscowy nie precyzuje natomiast sposobu obliczania powierzchni, od której uzależniono wyliczenie minimalnej ilości miejsc parkingowych, dlatego słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie można stwierdzić kwalifikowanej niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami prawa, co do wyliczenia minimalnej ilości miejsc parkingowych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a. O ich naruszeniu można mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają, jak to wywodzi skarżący kasacyjnie, prawu, a ponadto, gdy sąd nie dokonał całościowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skoro zatem Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 ust. 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone w tym przepisie elementy, pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z przepisami uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007r. Nr ... poprzez nieuznanie za rażące naruszeń prawa na skutek błędnej wykładni jego zapisów, a zwłaszcza: § 31 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 7 pkt 18 i § 6 uchwały i "§ 31 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z § 7 pkt 18 i § 6 16 ust. 10 pkt 4". Należy wskazać, że powołany art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dalej zwanej Prawo budowlane, zawiera 8 punktów, w skardze kasacyjnej nie został wskazany żaden z nich. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego odnosi się do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesu osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zaś art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczą oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jak wynika z akt sprawy zostało przez inwestorkę dołączone. Zarzuty te nie są usprawiedliwione i nie zasługują na uwzględnienie. Połączenie ich z błędną wykładnią wskazanych wyżej zapisów planu miejscowego jest również całkowicie chybione. Z akt sprawy wynika, że dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja, oznaczonego w planie miejscowym symbolem B9.MN/U ustalono, że przeznaczeniem podstawowym terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy wolnostojącej oraz usługi nieuciążliwe w budynkach mieszkaniowych lub w oddzielnych budynkach na działkach z zabudową mieszkaniową, jak również na osobnych działkach (§ 31 ust. 1 uchwały). Na terenie tym ustalono realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej z zastrzeżeniem, że na jednej działce budowlanej może być zlokalizowany jeden budynek mieszkalny, oraz zabudowy usługowej w oddzielnych budynkach na działkach z zabudową mieszkaniową jak również na osobnych działkach (§ 31 ust. 2 pkt 2 uchwały). Wskazany w skardze kasacyjnej § 7 pkt 18 uchwały, będący przepisem ogólnym planu określa, że przez "działkę inwestycyjną" należy rozumieć fragment terenu, obejmujący jedną lub kilka działek ewidencyjnych, na których realizuje się jedną inwestycję (objętą jednym pozwoleniem na budowę). Ustalenia dla poszczególnych terenów obowiązują łącznie odpowiednio z ustaleniami ogólnymi w rozdz. 2 uchwały (§ 6 uchwały). Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowa inwestycja, jako zabudowa usługowa (usługi nieuciążliwe) może być zrealizowana na osobnych działkach, tzn. takich, na których nie ma zabudowy mieszkaniowej, a nadto, że jeden obiekt może powstać na dwóch działkach, co do których inwestorka J. P. złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane (nr ewid. ... i ...). Naczelny Sad Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni "§ 31 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z § 7 pkt 18 i § 6 16 ust. 10 pkt 4" poprzez uznanie, że funkcja usługowa na terenie oznaczonym symbolem B9.MN/U należy do przeznaczenia podstawowego. Wobec jednoznacznego brzmienia § 31 ust. 1 nie można uznać, że funkcja usługowa jest jedynie funkcją dopuszczalną i musi być traktowana jako uzupełniająca zabudowę mieszkaniową, będąc z nią integralnie związana. Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że pojęcie działki budowlanej, zawarte w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego) w powiązaniu z wymogiem realizacji zabudowy na działce budowlanej w formie wolnostojącej, zawartym w § 31 uchwały stanowi zakaz łączenia działek w rozumieniu § 7 pkt 18 uchwały na terenie B9.MN/U, gdyż możliwość łączenia działek na tym terenie musiałaby wynikać wprost z zapisu planu, a nie być wywodzona z zapisów ogólnych pozostających bez związku z istotą zabudowy, należy powołać zapis § 6 uchwały, zgodnie z którym ustalenia dla poszczególnych terenów obowiązują łącznie odpowiednio z ustaleniami ogólnymi zawartymi z rozdziale 2 uchwały, w którym znajduje się zapis § 7 pkt 18, definiujący pojęcie działki inwestycyjnej. Ma on zatem zastosowanie również dla terenu oznaczonego symbolem B9.MN/U. Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia "§ 16 ust. 10 pkt 16", albowiem uchwała nie zawiera takiego przepisu (§ 16 ma tylko 7 punktów), naruszenia "§ 24", gdyż nie wskazano odpowiedniego punktu (paragraf ten zawiera 14 punktów). Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 7 pkt 17, poprzez niedostrzeżenie i niedostateczne wyjaśnienie rozbieżności istniejących w projekcie pomiędzy poziomami odniesienia -0,18 a poziomem wejścia w zestawieniu z poziomem 0,00, które w ocenie skarżących stanowią, iż rzeczywista wysokość budynku przekracza 12,00m. Wskazany przepis planu miejscowego dotyczy maksymalnej wysokości zabudowy. Sąd I instancji słusznie podzielił ustalenia organu, że projektowany budynek nie przekracza 12 m wysokości i posiada 3 kondygnacje nadziemne. Wysokość budynku została ustalona w sprawie z uwzględnieniem danych wynikających z projektu budowlanego i definicji zawartej w § 7 pkt 17. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i w zw. z przepisami uchwały Rady Miasta P. z dnia 19 listopada 2007 r. Nr ... poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie wyrażające się przyznaniem pierwszeństwa prawu zabudowy stanowiącej realizację prawa własności pomimo istnienia jednoznacznego ograniczenia tego prawa w przypadku nieruchomości objętych przedmiotową decyzją w postaci wymogów narzuconych planem miejscowym, które nie pozwalają na realizację obiektu w kształcie określonym pozwoleniem na budowę. Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, niż to wynika z ich literalnego brzmienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 490/05). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji uwzględni poglądy prawne i uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu.