I SA/Gd 30/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję D. P. O. R. A. R. i M. R. z dnia 30 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 maja 2012 r. o wstrzymaniu płatności na zalesianie. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny: Dnia 1 lipca 2005 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005 wraz z załącznikami. Decyzją z dnia 7 czerwca 2006 r. organ przyznał wnioskodawcy płatności z tytułu wsparcia na zalesianie w wysokości 10.344 zł, płatnej jednorazowo po wykonaniu zalesienia, a także premii pielęgnacyjnej w wysokości 1.472,80 zł, płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesia oraz premii zalesieniowej w wysokości 3.080 zł, płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W dniu 21 czerwca 2011 r. skarżący złożył wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2011, do którego dołączył decyzje starosty zatwierdzające zaktualizowaną gleboznawczą kwalifikację gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] położonych w gminie L. Z przedłożonych decyzji wynika, że właścicielami tych gruntów są M. i R. K. Powyższe potwierdził przedłożony przez stronę akt notarialny z dnia 12 lipca 2006 r. Rep. A nr [...], którym to B. i K. K. przekazali działki ewidencyjne nr [...] i [...] na rzecz M. K., oraz akt notarialny z 12 lipca 2006 r. Rep. A nr [...], którym to przekazali działkę ewidencyjną nr [...] na rzecz R. K. Ponadto w dniu 18 sierpnia 2011 r. przedłożono umowy dzierżawy z dnia 12 lipca 2006 r., w których M. i R. K. oddali ww. działki w dzierżawę K. K. Po przeprowadzonym ponownie postępowaniu (decyzja organu I instancji z dnia 26 października 2011 r. została uchylona przez organ odwoławczy), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 21 maja 2012 r. wstrzymał skarżącemu płatność na zalesianie gruntów rolnych, uzasadniając, że przejmujący działki, dla których przysługiwała pomoc, w terminie 35 dni od daty przeniesienia własności nie wystąpili do ARiMR z wnioskiem o przejęcie płatności zalesieniowych przyznanych stronie, co stanowi naruszenie § 13 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 187, poz. 1929 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania od ww. rozstrzygnięcia Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia 30 października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał § 13 ust. 3 i § 11 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., stwierdzając kolejno, że w niniejszej sprawie własność działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie została przez stronę przeniesiona na rzecz M. i R. K., którzy w terminie określonym w ww. przepisach nie złożyli do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wniosku o przyznanie płatności oraz nie zobowiązali się do kontynuowania realizacji zobowiązań przyjętych przez stronę. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie wstrzymał płatność zgodnie z § 13 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia. Odnośnie zarzutów pominięcia w postępowaniu pełnomocnika, Dyrektor wskazał, że organ I instancji o udzielonym pełnomocnictwie dowiedział się po przeprowadzeniu czynności procesowych i po wydaniu decyzji (za właściwą datę doręczenia decyzji uznano 20 maja 2013 r. – data doręczenia decyzji pełnomocnikowi). W ocenie organu pominięcie w postępowaniu pełnomocnika pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia danych personalnych pracownika ARiMR, który w lipcu 2006 r. udzielił skarżącemu mylnych informacji/pouczeń co do stanu prawnego dotyczącego dopłat na zalesianie; - art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie, że ww. błędne pouczenie stanowić może okoliczność wyłączającą stosowanie sankcji finansowych (wstrzymania płatności); - art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie skarżącemu przez pracownika ARiMR mylnych informacji/pouczeń co do stanu prawnego dotyczącego dopłat na zalesianie, nie poinformowanie czy organ I instancji podjął jakieś wewnętrzne działania w celu ustalenia ww. pracownika i ewentualnego skonfrontowania zeznań ww. osoby z zeznaniami skarżącego i jego żony; - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 32 k.p.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżących brania udziału w przeprowadzeniu dowodu z wysłuchania skarżącego i jego żony, pozbawienie go wpływu na treść wyjaśnień udzielonych przez ww. osoby, uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ I instancji; - art. 54 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie treści wezwania; - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony i świadka; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy; - art. 78 § 1 k.p.c. (prawdopodobnie autor skargi miał na myśl przepis k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron i zeznań świadka; - art. 79 k.p.a. poprzez niedoinformowanie pełnomocnika strony o miejscu i terminie przeprowadzenia ww. dowodów; - art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ I instancji zaleceń organu II instancji zawartych w poprzedniej decyzji organu II instancji i zaaprobowanie tego stanu przez ten organ . W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracji oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na wstępie zaznaczyć należy, że zasady i tryb przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.). Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – w miejsce wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazuje to, że zadania organu prowadzącego postępowanie w sprawach dotyczących płatności zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł, zaś od strony wymagana jest większa aktywność w zakresie przedstawiania dowodów. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Tym samym organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W świetle powyższego Sąd uznał zarzuty skargi, sprowadzające się do kwestionowania nie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i świadków, udziału w tych czynnościach i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, za pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Wskazania wymaga, że pełnomocnik strony skarżącej w dniu 22 grudnia 2011 r. zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i to na jego wniosek, który skutkował uchyleniem pierwotnej decyzji, na wezwanie organu I instancji, B. i K. K. złożyli oświadczenia co do rzekomego błędnego pouczenia przez pracownika ARiMR. W ocenie Sądu przyjęcie pisemnych wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 k.p.a. zamiast przesłuchania świadka i strony na tę okoliczność, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z decyzji organu nie wynika, żeby negował czy odmawiał wiary oświadczeniom skarżącego i jego żony, co więcej stwierdził, że wyjaśnienia te stanowią "wiarygodny materiał dowodowy". Zatem w ocenie składu orzekającego przesłuchanie ww. osób na okoliczność, którą organy przyjęły za udowodnioną zgodnie z wyjaśnieniami samej strony, uznać należy za bezcelowe. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnienia wymaga, że zasadniczą, bezpośrednią podstawę prawną wydania decyzji stanowi przepis § 13 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 187, poz.1929 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem zalesieniowym), zgodnie z którym płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, w przypadku przeniesienia przez producenta rolnego własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, a producent rolny, który przejął własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części, nie spełnił warunków, o których mowa w § 11. Według zaś § 11 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli: 1) w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek, złoży on wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji; 2) zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3, złożonych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek. Cytowane przepisy ust. 1-2 stosuje się również, w przypadku gdy przeniesienie własności lub współwłasności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności nastąpiło po dniu wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie (§ 11 ust. 4). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że w dniu 12 lipca 2006 roku doszło do przeniesienia w wyniku zawartej umowy darowizny prawa własności działek (objętych wnioskiem skarżącego z dnia 1 lipca 2005 r., na zalesianie których przyznano mu płatność na mocy decyzji organu pierwszej instancji) na rzecz synów skarżącego, którzy nie dotrzymali wskazanego wyżej 35-dniowego terminu prawa materialnego do złożenia wniosku o przyznanie płatności oraz nie zobowiązali się do kontynuowania realizacji zobowiązań uprzednio złożonych przez stronę skarżącą. Kwestia przyznania bądź nie, płatności obdarowanym synom skarżącego pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, którego stroną jest K. K. W tej sytuacji trafnie organ przyjął, że przejęcie omawianego zobowiązania strony skarżącej przez nowych właścicieli nie było skuteczne i wobec tego doszło do spełnienia przesłanek opisanych w cytowanym wyżej § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego do wydania decyzji wstrzymującej przyznaną płatność. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów. W rozpoznawanej sprawie skarżący upatrywał naruszenia art. 9 k.p.a. w tym, że pracownik organu udzielił mu błędnej informacji dotyczącej wpływu przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na możliwość uzyskania płatności. Odpowiadając na przedstawiony zarzut w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że we wniosku o przyznanie płatności skarżący zawarł oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a także zobowiązał się do niezwłocznego poinformowania na piśmie organu o przeniesieniu własności działek rolnych na rzecz innego producenta rolnego. Jedną z powyższych zasad jest przyznawanie płatności producentowi rolnemu. Stosownie do art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z kolei zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego, rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, albo posiadaczem zwierzęcia. Z akt sprawy wprost wynika natomiast, czego strona też nie kwestionuje, że skarżący zbył gospodarstwo rolne, co oznacza, że przestał być producentem rolnym, w rozumieniu powołanych przepisów w zakresie działek objętych wnioskiem. Ta okoliczność stanowiła zasadniczą przesłankę wstrzymania płatności i to niezależnie od tego, czy zbywając gospodarstwo rolne skarżący działał pod wpływem błędu wywołanego niewłaściwym pouczeniem go przez pracownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nawet zakładając, że do błędnego pouczenia skarżącego doszło, to nie mogło to wywołać skutku w postaci przyznania płatności, gdyż jak wspomniano skarżący nie spełniał wymaganych warunków. Powyższej konkluzji w żaden sposób nie zmieniłoby przesłuchanie świadka czy strony a także udział w tych czynnościach pełnomocnika nawet zakładając, że "mógłby (on) wpłynąć na treść ich wyjaśnień". Dodać należy, że jeżeli rzeczywiście został naruszony art. 9 k.p.a. i w wyniku nienależytego pouczenia skarżący poniósł szkodę w postaci nieuzyskania płatności, to nie jest on pozbawiony ochrony prawnej, z tym, że roszczeń odszkodowawczych powinien dochodzić przed sądem powszechnym. Naruszenie art. 9 k.p.a. może być bowiem uznane za obiektywny element winy (bezprawność) stanowiący jedną z przesłanek odpowiedzialności deliktowej. Ocena ewentualnych żądań w tym zakresie należy do sądu powszechnego orzekającego w sprawach cywilnych. Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej powody, skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co spowodowało konieczność jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.