II SA/Gd 947/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2013 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie magazynu surowca (komory składowej na około 2000 ton głęboko mrożonego surowca) i rampy rozładunkowej na działce nr [...] położonej w G. oraz działce nr [...] położonej w S. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w sprawie trzykrotnie wydawał decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] położonej w G. oraz działce nr [...] położonej w S. Orzeczenia te zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w trybie kontroli odwoławczej. Organ wskazał, że w dniu 23 kwietnia 2010 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta jest ostateczna. Prowadząc ponownie postępowanie organ doszedł do przekonania, że w sprawie można mówić o łącznym zaistnieniu wszystkich przesłanek, warunkujących wydanie decyzji lokalizacyjnej. Stwierdził, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (droga powiatowa nr [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a nadto żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem inwestora obszar analizowany. Ponadto wyjaśnił, że w toku postępowania podjęto działania zmierzające do wyjaśnienia stosowania przez inwestora innego nazewnictwa przedsięwzięcia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, niż miało to miejsce we wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji. W decyzji środowiskowej nie wskazano bowiem wprost, że planowane przedsięwzięcie polega również na budowie rampy rozładunkowej. Odnosząc się do tych wątpliwości organ zauważył, iż pomimo braku w opisie przedsięwzięcia miejsca rozładunkowego samochodów ciężarowych, było ono przedmiotem rozważań organu w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej była całość procesów technologicznych przedsięwzięcia. Sama rampa rozładunkowa nie jest klasyfikowana jako samoistne przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Miejsce rozładunkowe zostało określone we wniosku jako jedna całość bryły budynku magazynowego. W postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań badano również kwestie związane z emisją hałasu, pochodzącego od pojazdów ciężarowych podjeżdżających do budynku magazynu w celu załadunku lub rozładunku towaru. Pojawienie się w decyzji o warunkach zabudowy nazewnictwa elementu budynku komory składowej ujętego jako "rampa rozładunkowa", który jest elementem czysto architektonicznym, nie ma wpływu na zmianę określonych oddziaływań akustycznych przedstawionych w wydanej przez organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W piśmie z dnia 2 września 2011 r. inwestor oświadczył, że przedsięwzięcie, dla którego przeprowadzono procedurę oddziaływania na środowisko jest przedsięwzięciem tożsamym z inwestycją objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem terminu, wniósł W.Z. zarzucając jej niezgodność z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 23 kwietnia 2010 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jak również naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia podczas oceny materiału dowodowego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2012 r., w której SKO jednoznacznie stwierdziło, że zakres obu decyzji nie jest tożsamy, oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zakres planowanej inwestycji ograniczy się do obszaru działek objętych wnioskiem. Podnosząc powyższe zarzuty W.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jego ocenie nie powinno budzić wątpliwości, że problem lokalizacji rampy rozładunkowej powinien być przedmiotem odrębnej oceny w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Nie można również domniemywać, że organ wydający decyzję środowiskową uwzględnił kwestię lokalizacji rampy rozładunkowej pomimo, iż nie wspomniał o tym w swojej decyzji. Nie jest możliwe wzbogacanie decyzji administracyjnej o dodatkowe elementy wbrew jej wyraźnej treści. Wskazał również, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2012 r. jednoznacznie stwierdzono, że zakresy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o warunkach zabudowy nie są tożsame, a organ I instancji nie odnosząc się do tej decyzji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące sposobu uzasadniania decyzji. Natomiast badając zaistnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa organ I instancji ograniczył się wyłącznie do uwzględnienia parametrów zabudowy na działkach sąsiednich zajmowanych przez A , pomijając całkowicie działki nie zajmowane przez zabudowę przemysłową. Decyzją z dnia 7 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w związku z czym istniały materialne podstawy do wydania na rzecz inwestora A Sp. z o.o. decyzji ustalającej warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się również naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, oraz art. 107 k.p.a. Odnosząc się zaś do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, że bezpodstawne są twierdzenia skarżącego dotyczące niezgodności decyzji Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z decyzją tego samego organu dotyczącą ustalenia dla przedmiotowego przedsięwzięcia środowiskowych uwarunkowań. Decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zawiera trzy prawidłowo sporządzone i podpisane załączniki, w tym część tekstową i graficzną analizy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodność decyzji o warunkach zabudowy z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach odnosi się do braku możliwości pominięcia przez organ jakichkolwiek obowiązków i uprawnień wynikających z tej drugiej decyzji. Wydając decyzję o warunkach zabudowy Wójt Gminy [...] wprost stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie należy realizować i eksploatować z uwzględnieniem warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 23 kwietnia 2010 r. Stąd też rygory i nakazy wynikające z decyzji środowiskowej będą miały pełne zastosowanie przy realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. realizując przedsięwzięcie inwestor i tak będzie musiał zastosować się do określonych w decyzji środowiskowej rygorów, dotyczących emisji hałasu. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut odnoszący się do popełnienia przez organ I instancji błędu w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że zakres planowanej inwestycji ograniczy się do obszaru działek objętych wnioskiem. Ewentualna uciążliwość wynikająca z funkcji obiektu powinna zamknąć się w granicach działki co jest zgodne z wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono, że "oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko należy ograniczyć do granicy działki, do której inwestor posiada tytułu prawny", a nadto "eksploatacja prawidłowo zrealizowanej inwestycji będzie nieuciążliwa dla mieszkańców S. i G.". Zrealizowanie nakazów nałożonych w ostatecznej decyzji środowiskowej powinno doprowadzić do tego, że ewentualna uciążliwość inwestycji będzie zamykać się w granicach działki. Sam zakres planowanej inwestycji również nie budzi wątpliwości - ma być ona realizowana na działce nr [...] położonej w G. oraz działce nr [...] położonej w S., nie zaś na działkach należących do innych osób, w tym do skarżącego. Skargę na powyższą decyzję wywiódł W.Z. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]. Skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie nie może być mowy o zgodności decyzji o warunkach zabudowy z decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Wbrew twierdzeniom organów Wójt Gminy [...] nie dokonał całościowej oceny procesu technologicznego w zakładzie inwestora, pomijając kwestię ruchu ciężarówek wewnątrz zakładu, która została na etapie wydawania decyzji środowiskowej oceniona przy założeniu, że wjazd na teren zakładu będzie odbywał się przez działkę nr [...] w G. Skarżący wskazał, że budowa rampy rozładunkowej na działce nr [...] nie jest możliwa, w związku z czym będzie ona musiała powstać na działce nr [...], która leży bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] będącą własnością skarżącego. W konsekwencji ruch ciężarówek będzie musiał odbywać się również na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako: "p.p.s.a." (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie magazynu surowca (komory składowej na około 2000 ton głęboko mrożonego surowca) i rampy rozładunkowej na działce nr [...] położonej w G. oraz działce nr [...] położonej w S. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p". Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzję o warunkach zabudowy organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. W.Z. podniósł zarzut niezgodności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z decyzją Wójta Gminy [...] z 23 kwietnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235), zwanej dalej ustawą, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje o których mowa w art. 72 ust. 1, w tym również i organ wydający decyzję o warunkach zabudowy (art. 72 ust. 1 pkt 3). Art. 86 ustawy jest zatem jednym z "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Decyzja Wójta Gminy [...] z 23 kwietnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia została wydana na wniosek inwestora, A Spółki z o.o., złożony w dniu 13 kwietnia 2007 r. Kwestie związane ze środowiskowymi uwarunkowaniami zgody na realizację przedsięwzięcia były wówczas normowane przez art. 46 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu: Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902, ze zm.). Przepisy te zostały uchylone w dniu wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tj. 15 listopada 2008 r. Niemniej jednak na podstawie art. 153 ustawy, do spraw wszczętych a niezakończonych przed tym dniem należało stosować przepisy dotychczasowe. Charakter taki miało postępowanie zakończone wydaniem decyzji z 23 kwietnia 2010 r., stąd w decyzji tej powołano przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Fakt ten, jak słusznie zauważyły organy obu instancji, nie ma jednak znaczenia dla ważności tej decyzji, gdyż zgodnie z art. 155 ustawy, przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Organy orzekające w sprawie warunków zabudowy były zatem związane decyzją Wójta Gminy [...] z 23 kwietnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy jest bowiem pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ ten nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/11, wyroki przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne pod adresem strony internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację planowanego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Związanie to oznacza, że organ ustalający warunki zabudowy winien dokonać analizy, czy inwestycja o określonych we wniosku parametrach spełnia parametry narzucone decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 196/13). W decyzji Wójta Gminy [...] z 23 kwietnia 2010 r. uwarunkowania te określono dla inwestycji polegającej na budowie komory składowej na około 2000 ton głęboko zamrożonych produktów na terenie działek nr [...] (obręb S.) i nr [...] (obręb G.). Kwestia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku stanowiła zgodnie z art. 47 Prawa ochrony środowiska, przedmiot oceny w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań. Z decyzji w tym przedmiocie wynika, że inwestycja będzie oddziaływać na środowisko poprzez emisję hałasu powodowanego przez urządzenia chłodnicze oraz transport wewnętrzny i zewnętrzny. Ustalenia dotyczące hałasu dokonane w tym postępowaniu, opierały się na opracowaniu "Ocena oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji na środowisko (komora chłodnicza o pojemności 2000 Mg)" z kwietnia 2008 r. uzupełnionej o aneks z listopada 2008 r. Z aneksu do oceny wynika, że transport zamrożonego surowca do nowej komory oznaczonej K7 z hali surowcowej oraz z nowej komory chłodniczej na rampę istniejących komór K5 i K6, w celu ekspedycji, odbywać się będzie za pomocą akumulatorowych wózków widłowych, najkrótszą drogą. Z załączonego do aneksu oświadczenia inwestora, dotyczącego transportu zewnętrznego wynika natomiast, że dostawa zamrożonego surowca odbywa się przy komorach K5 i K6, natomiast projektowana komora chłodnicza nie posiada rampy przeładunkowej dla samochodów ciężarowych. Poziom emisji dźwięku analizowano zatem biorąc pod uwagę ruch wózków widłowych (akumulatorowych lub gazowych – jak wynika z treści aneksu) oraz "krótkotrwałe manewry samochodów chłodni na placu manewrowym przed komorami K5 i K6". Do aneksu dołączono graficzny opis ruchu samochodowego na terenie objętym inwestycją (załącznik nr 1). Z treści tego załącznika wynika, że samochody ciężarowe miały wjeżdżać na teren zakładu przez bramę nr 2, a wyjeżdżać przez bramę nr 1. Bramy te nie znajdują się na działce nr [...], lecz działkach położonych z drugiej strony zakładu w znacznej odległości od działki skarżącego o nr [...]. Analiza hałasu generowanego przez planowane przedsięwzięcie jest istotnym elementem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podzielić należy pogląd organów obu instancji, że sam fakt budowy rampy nie jest zamierzeniem obligującym do wydania decyzji środowiskowej. Wskazać jednak należy, że zakres inwestycji określony w decyzji o warunkach zabudowy wskazuje na sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami, na których oparto ocenę oddziaływania akustycznego na środowisko w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie każda zmiana zakresu planowanej inwestycji we wniosku o wydanie warunków zabudowy w stosunku do zamierzenia podlegającego ocenie w decyzji środowiskowej będzie wymagała wystąpienia przez inwestora o nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Będzie jej jednak niewątpliwie wymagała każda zmiana zakresu planowanej inwestycji, która wywiera wpływ na ocenę warunków badanych w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji inwestor w celu zapewnienia zgodności wniosku z decyzją środowiskową winien bądź zmodyfikować wniosek o wydanie warunków zabudowy dostosowując go do treści decyzji środowiskowej, bądź też uzyskać nową decyzję środowiskowych uwarunkowaniach na realizację zmodyfikowanej inwestycji. W sprawie doszło zatem do naruszenia normy art. 86 ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a uznał wniesioną skargę za zasadną i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium w [...] z 7 października 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 14 sierpnia 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego toku postępowania. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu, tj. 500 zł.